Capítulo III. Actuaciones del Ararteko en defensa de los colectivos de atención pública
La estructuración de las áreas de trabajo del Ararteko ha respondido siempre a una división por materias, que era complementada por un tratamiento de las cuestiones que afectan a algunos colectivos especialmente cualificados y que se encuentran dispersos en las áreas en las que tradicionalmente se han venido tratando las actuaciones de la institución del Ararteko.
En este sentido y desde la convicción de que la institución del Ararteko debe garantizar todos los derechos de todas las personas, se ha considerado necesario actuar de manera preferente con algunos colectivos susceptibles de sufrir algún menoscabo en el ejercicio de sus derechos, por encontrarse en una situación potencial de mayor vulnerabilidad.
Estas áreas de colectivos de atención pública, desde una perspectiva práctica, posibilitan la búsqueda y localización de las cuestiones relacionadas con los mismos en el informe anual aportando con una visión global, pero, lo que es más importante, nacieron con vocación de crear ámbitos de actuaciones específicas dirigidas a atender los problemas y necesidades de estos colectivos, y visibilizar su problemática, además de favorecer una estrategia coherente en torno a ellos, dentro del plan de actuación del área de cada colectivo.
La entidad que se le quiere dar a estas intervenciones preferentes con estos colectivos justifica que en el informe anual se dedique a cada una su propio capítulo, para valorar tan importante labor de garantía de sus derechos.
Como ya se hiciera en 2011, se potencia la visibilidad de la Oficina de la Infancia y la Adolescencia, con proyección propia, y un espacio diferenciado en el presente informe anual, por medio del compendio de su actividad en 2012 en un informe anexo a este informe general.
En este capítulo se recogen en doce apartados las actuaciones llevadas a cabo en relación con los siguientes colectivos de atención pública:
1. Familias
Antecedentes
La obligación de los poderes públicos de protección a las familias encuentra su fundamento jurídico último en el artículo 39 de la Constitución. También el Estatuto de Autonomía de Euskadi incluye, en sus artículos 10-39, la protección a las familias, como una competencia exclusiva dentro de las materias que la norma estatutaria define como “desarrollo comunitario, condición femenina, políticas infantil y juvenil y de apoyo a la tercera edad”. La familia merece, sin duda, una especial protección de todos los poderes públicos dada su primordial función de ser soporte material y afectivo para el desarrollo pleno de las personas, así como por el papel cuantitativo y cualitativo que cumple en la atención a menores, mayores y personas en situaciones de necesidad especial, por enfermedad o dependencia.
El trabajo de la institución del Ararteko en esta área se orienta a promover el impulso y el refuerzo de las políticas públicas dirigidas a apoyar a las familias, desde la consideración de la importancia de la diversidad de los modelos familiares existentes, que el Derecho ha reconocido y que en algunos casos merecerá una atención específica para lograr su plena igualdad en el acceso a todas las prestaciones necesarias para el cumplimiento de sus funciones. Así mismo, damos cauce a las quejas ciudadanas relacionadas con dicha políticas públicas de apoyo a las familias, así como con cualquier otra actuación pública que tenga por objeto la atención a las mismas.
1. Quejas destacadas
1.1. Retrasos en las ayudas a la conciliación de la vida laboral y familiar
En relación con esta cuestión, debemos destacar que el mayor número de quejas recibidas en esta área se ha referido al retraso en la tramitación y recepción de las ayudas derivadas de la aplicación del Decreto del Gobierno Vasco 177/2010, sobre ayudas a la conciliación de la vida laboral y familiar. En todos estos casos el Gobierno Vasco admite que, a causa del alto volumen de expedientes que se gestionan con pocos medios personales desde la Dirección de Política Familiar y Comunitaria, han existido retrasos en el reconocimiento de estas ayudas. No obstante, tras nuestra intervención, hemos podido comprobar que todos los casos han sido debidamente resueltos y las ayudas han sido abonadas. Con todo, los retrasos suponen una gran distorsión para quienes solicitan estas ayudas, que cuentan con el apoyo económico procedente del Gobierno Vasco para hacer frente a la disminución de ingresos que se deriva de su dedicación al cuidado de hijos e hijas.
1.2. Reconocimiento de ayudas a la conciliación a progenitores no custodios
El problema se nos plantea por progenitores (normalmente varones) que, sin ostentar la custodia, se ven necesitados de más tiempo para poder conciliar su trabajo con las obligaciones derivadas del régimen de cuidado de los hijos e hijas estipulado en el convenio regulador y deciden reducir sus jornadas de trabajo con ese objeto. La actual normativa reguladora de las ayudas a la conciliación familiar (concretamente, el artículo 7 del Decreto 177/2010, de 29 de junio, sobre ayudas para la conciliación de la vida familiar y laboral impide expresamente la concesión de dichas ayudas a aquellos progenitores que no cumplan con el requisito formal de convivir en el mismo domicilio que sus hijos o hijas, lo que implica de facto exigir que la custodia de los hijos o hijas haya sido asignada judicialmente. La referida norma sí admite, en cambio, la posibilidad de solicitar ayudas a la conciliación para aquellos supuestos en que exista custodia compartida, así reconocida judicialmente (en ese caso ambos progenitores podrían solicitar las referidas ayudas de manera proporcional). En otro caso, no es posible que soliciten dichas ayudas aquellos cónyuges que no ostenten la custodia –por estar esta formalmente reconocida exclusivamente al otro cónyuge–, por más que el régimen de visitas sea muy amplio para quien pretenda las ayudas a la conciliación. En ese sentido, el reconocimiento de un régimen amplio de visitas por parte del convenio regulador, en la medida en que no equivale a la atribución judicial formal de la custodia, no permite que dichos progenitores resulten beneficiarios de las ayudas a la conciliación previstas en el Decreto 177/2010.
Hemos trasladado al Departamento de Empleo y Asuntos Sociales del Gobierno Vasco nuestro criterio favorable a flexibilizar el requisito de custodia exigido, con objeto de que estas ayudas se hagan también extensibles a progenitores que, aun no ostentando la custodia, sí deben asumir una amplia responsabilidad de cuidado, habida cuenta de los tiempos de atención a los hijos o hijas previstos en el convenio regulador.
El requisito de convivir en el mismo de domicilio que el hijo o hija implica en estos casos, a nuestro juicio, una diferencia de trato que debe ser revisada si se pretende el cumplimiento cabal de los principios que inspiran la regulación de estas ayudas para la conciliación de la vida familiar y laboral, así como una concesión de las mismas más acorde con el principio de igualdad.
La respuesta que nos ha ofrecido el Gobierno Vasco a este planteamiento, concretamente desde su Dirección de Política Familiar y Comunitaria, viene a reflejar el acuerdo básico de dicha administración con la reflexión precedente. Ahora bien, nos indican que, para incorporar esta visión más flexible en cuanto a los requisitos para resultar beneficiario de las ayudas a la conciliación, es preciso llevar a cabo una reforma del Decreto 177/2010. En ese sentido, plantean la necesidad previa a dicha reforma de estudiar mejor la nueva realidad que emerge de los convenios reguladores más recientes, para verificar cuál es la situación efectiva de las obligaciones de cuidado a cargo de los progenitores no custodios.
Ante el compromiso expresado por la Dirección de Política Familiar y Comunitaria del Gobierno Vasco de llevar a cabo un estudio orientado a concretar la conveniencia de incluir como beneficiarios de las ayudas de conciliación a aquellos progenitores que, no ostentando la guarda y custodia compartida, sí que están involucrados en la crianza y cuidado de sus hijos e hijas, la institución del Ararteko se propone realizar un efectivo seguimiento de los resultados que pueda ofrecer este estudio, y promover, en su caso, una eventual reforma del Decreto 177/2010, a este respecto.
1.3. Reconocimiento de ayudas a la conciliación a trabajadores/as por cuenta propia
Se trata de una queja recurrente desde hace unos años por parte de ciudadanos y ciudadanas que, por trabajar por cuenta propia, se ven excluidos de las ayudas a la conciliación, pues así lo delimita la normativa en esta materia.
Hemos tenido ocasión, con motivo de estas quejas, de dirigirnos al Gobierno Vasco, llamando la atención sobre esta deficiencia de la normativa sobre ayudas a la conciliación. Con ello hemos querido destacar la injusticia que representa, para las familias cuyos progenitores son autónomos, que no se contemplen ayudas en estos supuestos. La razón de esta regulación no ha sido otra, hasta la fecha, que la de mantener una coherencia con la regulación estatal del estatuto de los trabajadores autónomos. No obstante, ya el II Plan Interinstitucional de Apoyo a las Familias (2006-2010) preveía la necesidad de extender estas ayudas a las personas que trabajan como autónomas. Actualmente, está vigente ya el III Plan Interinstitucional de Apoyo a las Familias, sin que se hayan abordado medidas en ese sentido.
Si bien es cierto que, de acuerdo con la actual normativa vigente, no es posible satisfacer la pretensión de quienes formulan estas quejas, consideramos que resulta del todo indispensable que de lege ferenda se aborde esta cuestión, con objeto de lograr una efectiva equiparación, en este ámbito, de las personas que trabajan por cuenta propia respecto a las que trabajan por cuenta ajena.
1.4. Extensión de beneficios especiales a las familias monoparentales
Aunque La Ley 13/2008, de 12 de diciembre, de Apoyo a las Familias, traslada a las administraciones públicas una obligación de remover los obstáculos y de adoptar medidas de actuación positivas encaminadas a favorecer a las familias que se encuentran en una situación de especial vulnerabilidad, sin embargo, nuestra legislación, a diferencia, por ejemplo, de la catalana, no introduce una definición o unas pautas de delimitación que permitan identificar con una cierta precisión qué unidades familiares encajan en el modelo de familia monoparental, por lo que surgen dudas a la hora de aplicar los beneficios existentes. Este problema se ha planteado en distintos ámbitos, como el acceso a las tarifas bonificadas, creadas para las familias, en instalaciones deportivas municipales. Las entidades locales se suelen mostrar favorables a ampliar la cobertura, pero con vistas a las nuevas ordenanzas fiscales.
Además, recibimos sistemáticamente quejas de progenitores o progenitoras monoparentales que manifiestan su perplejidad ante la falta de apoyos especiales a esta clase de familias, como sí los tienen, en cambio, las familias numerosas. Sin perjuicio de la pertinencia de la comparación, sí resulta cierto que las familias monoparentales deberían gozar de una especial protección pública, por ser familias más vulnerables y cuya gestión, no solo económica sino también en el ámbito de la conciliación, resulta una carga mucho mayor habida cuenta de la existencia de un solo progenitor o progenitora. De ahí la necesidad de que se aborden medidas especiales que traduzcan materialmente los aludidos postulados de la Ley 13/2008, de Apoyo a las Familias, que declaran formalmente la regla de la necesidad de especial protección pública para estas familias.
2. Contexto normativo y social
En el País Vasco, el marco legal y normativo que sienta las bases para las políticas públicas de apoyo a las familias queda configurado, en primer lugar, por la Ley 13/2008 de 12 de diciembre, de Apoyo a las Familias, en la que se fijan los fundamentos y principios de la intervención pública en esta materia. El Gobierno Vasco ha desarrollado, así mismo, en los últimos años una normativa de ayudas a las familias que constituye la base reguladora de las ayudas económicas por hijos e hijas, así como de apoyo a la conciliación de la vida familiar con el trabajo. Las normas más significativas actualmente en vigor que regulan estas materias son el Decreto 255/2006, de 19 de diciembre, por el que se regulan las ayudas económicas a las familias con hijas e hijos, y el Decreto 177/2010, de 29 de junio, sobre ayudas para la conciliación de la vida laboral y familiar.
Por lo demás, es preciso considerar que las líneas y orientaciones de las políticas públicas de apoyo a las familias en Euskadi se contienen en los planes interinstitucionales de apoyo a las familias, que se inician con el I Plan Interinstitucional de Apoyo a las Familias, que supuso el inicio del camino hacia un sistema universal, integral y coordinado de protección a la familia y al que le sucedió el II Plan Interinstitucional de Apoyo a las Familias, programado para el periodo de 2006 hasta 2010, cuya vigencia se prorrogó un año más. El año 2012 ha sido el primer año de vigencia del
III Plan Interinstitucional de Apoyo a las Familias en la Comunidad Autónoma del País Vasco (2011-2015), aprobado por el Consejo de Gobierno Vasco, el 27 de diciembre de 2011. Dicho plan establece el marco de estrategias y objetivos, en los que se incardinarán las políticas públicas de apoyo a las familias en los próximos cinco años. La Dirección de Política Familiar y Comunitaria del Gobierno Vasco continúa siendo –tras el último cambio de gobierno a finales del año 2012– el órgano competente en Euskadi para la dirección y el establecimiento de las políticas públicas autonómicas de apoyo a las familias.
Queremos destacar que, en 2012, el Gobierno Vasco ha aprobado el Decreto 154/2012, de 24 de julio, sobre el sistema de estandarización de la renta familiar en el marco de las políticas de familia, en desarrollo del artículo 6 de la Ley 13/2008, de Apoyo a las Familias. Dicha norma establece sistemas de estandarización de la renta familiar que permitan dar un trato más equitativo a los distintos tipos y situaciones familiares y que serán aplicables a todas aquellas ayudas económicas o servicios de apoyo a las familias en los que el nivel económico de renta de la unidad familiar actúe, bien como condición de acceso, bien como criterio para la determinación de la cuantía de la prestación o de la cuantía de la participación económica en el pago del servicio. Estos sistemas de estandarización de las rentas familiares consisten en sistemas de equivalencias capaces de ponderar la renta en función, no sólo del número de miembros de la unidad familiar, sino también de la composición de esta unidad, partiendo de considerar que un mismo nivel de ingresos no ofrece la misma capacidad económica, en términos de poder adquisitivo y de nivel de vida, a unidades familiares con diferente composición.
Con esta norma se ha dado por fin respuesta a una reiterada demanda de justicia material, formulada con especial insistencia por las familias numerosas, a quienes perjudicaba particularmente la anterior ausencia de un sistema de acceso a las ayudas basado en un modelo de cálculo de las rentas familiares que tuviera en cuenta el número de personas que componen la unidad familiar.
3. Otras intervenciones en el marco del plan de actuación
En el marco del plan de actuaciones elaborado para el año 2012, reseñamos a continuación las actuaciones principales llevadas a cabo en el área, poniendo con ello de relieve cuáles han sido para el Ararteko los principales focos temáticos de atención en materia de atención a las familias:
3.1. Actuaciones de oficio impulsadas desde el área
En relación con las familias homoparentales, y con objeto de llevar a cabo un seguimiento de la Recomendación general del Ararteko 4/2010, de 23 de diciembre, sobre abolición de barreras administrativas formales a familias homoparentales y a parejas o matrimonios del mismo sexo, hemos llevado a cabo diferentes actuaciones, de las que damos más detalladamente cuenta en el apartado de este mismo capítulo dedicado a la atención de las personas LGTB–, al que nos remitimos.
3.2. Informe extraordinario sobre la situación de las políticas públicas de apoyo a las familias en Euskadi
En 2012 hemos comenzado a elaborar, con el apoyo técnico de la consultora Ados Consulting, un informe extraordinario para estudiar cuál es la situación de las políticas públicas dirigidas al apoyo a las familias en Euskadi. Con dicho estudio pretendemos llegar a un diagnóstico comparativo de las políticas familiares de la CAPV respecto a las políticas más avanzadas y protectoras promovidas en países europeos de nuestro entorno inmediato, para poder proponer finalmente una serie de recomendaciones dirigidas a dar respuesta a las demandas y necesidades de las familias vascas.
Dicho estudio atiende a un enfoque amplio del concepto de familia, entendida como marco de convivencia humano que sirve de soporte no solo a la infancia, sino también a las personas mayores y a las personas con discapacidad, dependencia y enfermedad. Dicho enfoque integral o no reduccionista nos permitirá contar con una visión inédita hasta la fecha de cuál es la situación real de las familias vascas y de cuáles son los ámbitos de mejora que deben afrontarse desde las políticas públicas en Euskadi.
3.3. Reuniones con asociación de familias numerosas
Hemos celebrado diversos encuentros con la asociación de familias numerosas de Euskadi, Hirukide. Esta asociación nos ha dado a conocer sus principales líneas de trabajo y demandas a los poderes públicos, que esta institución ha recogido, con objeto de estudiarlas y trasladarlas, en su caso, a las distintas administraciones concernidas. Desde esta institución nos hemos comprometido a estudiar detenidamente –en el marco del informe extraordinario sobre las familias en Euskadi, que hemos comenzado a elaborar a finales de 2012 y que tenemos intención de culminar a lo largo del año 2013– la situación de las familias numerosas, así como las demandas formuladas por esta asociación, desde la perspectiva de lograr que nuestros niveles de protección alcancen los estándares de aquellos países europeos que han desarrollado fuertes políticas de protección de las familias.
3.4. Reuniones con la Dirección de Política Familiar y Comunitaria del Departamento de Empleo y Asuntos Sociales del Gobierno Vasco
Hemos mantenido a lo largo de 2012 diversas reuniones con la mencionada Dirección de Política Familiar y Comunitaria del Departamento de Empleo y Asuntos Sociales, cuyo objeto ha sido el intercambio de información sobre el trabajo en este ámbito de ambas instituciones, así como el contraste de la valoración que nos merecen algunas cuestiones relacionadas con determinadas quejas recibidas en la institución. En dichas reuniones, la Dirección nos trasladó el principal contenido del trabajo que se lleva a cabo desde el Gobierno Vasco en relación con las familias, así como las líneas estratégicas de las políticas públicas que pretende continuar o promover el Gobierno Vasco, fijadas en el III Plan Interinstitucional de Apoyo a las Familias.
Desde el Ararteko hemos reiterado nuestra coincidencia con la orientación general y la filosofía que inspira al nuevo plan, y hemos continuado trasladando nuestra preocupación respecto a diferentes cuestiones relacionadas con las quejas recibidas en nuestra institución, como son la necesidad de facilitar la gestión de la solicitud de las ayudas económicas por hijos e hijas, previstas en el Decreto 255/2006; la necesidad de incorporar a las personas trabajadoras por cuenta propia como beneficiarias de las ayudas reguladas en el Decreto de ayudas a la conciliación 177/2010; la necesidad de abordar medidas especiales o intensificar los apoyos públicos a las familias monoparentales; así como la conveniencia de revisar el régimen de acceso a estas ayudas para los progenitores no custodios, en supuestos de separaciones o divorcios, atendiendo a la concretas obligaciones de atención a hijas o hijos previstas en cada caso en el convenio regulador.
3.5. Participación en foros y jornadas
Queremos destacar la participación de esta institución en el Congreso de Familias organizado por la Dirección de Política Familiar y Comunitaria del Gobierno Vasco en noviembre de 2012, en el que, desde el Ararteko, quisimos destacar el papel central de las familias en la defensa de los derechos de las personas, su potencial protector y de apoyo a las situaciones de necesidad, y su papel primario en el establecimiento de firmes lazos de solidaridad entre los individuos.
Ante la evidencia de que apoyar públicamente a las familias significa apoyar a las personas en su desarrollo humano, en la consecución plena de sus derechos individuales y sociales, protegiendo además especialmente a quienes más lo necesitan (menores, mayores, personas con enfermedad o dependencia), quisimos poner de manifiesto que el apoyo a las familias es una estrategia pública ineludible para el mantenimiento del Estado social, lo que significa que, en el contexto de crisis, más que nunca, las políticas familiares constituyen la mejor inversión pública para garantizar la cohesión social y prevenir la pobreza y la desestructuración social, que tanto amenaza en estos tiempos.
También manifestamos en este congreso que actuar en materia de familias no solo significa llevar a cabo políticas de ayudas públicas o subvenciones (particularmente en relación con la tenencia de hijos e hijas, o personas dependientes, así como de apoyo a la conciliación de la vida laboral y familiar…), sino que supone también, y cada vez más, impulsar cambios culturales, sociales y económicos profundos, que abran nuevas perspectivas a la integración plena de las necesidades de las familias en nuestra actividad económica. Los poderes públicos están llamados a liderar procesos de cambio de mentalidad, orientados a reconocer el espacio necesario, obligado –así como el valor central- del cuidado, del trabajo doméstico, del descanso, del ocio, de las relaciones humanas, de otras formas de participación social voluntaria o no remunerada. Además, no puede haber una organización familiar justa si no existe corresponsabilidad en el reparto de tareas de cuidado y domésticas, y tampoco puede sostenerse una organización de la economía y del trabajo remunerado que desconozca la necesidad de promover la plena participación social de las mujeres y la correlativa implicación de los hombres en la llamada vida doméstica y de cuidado. Para ello es preciso adaptar la organización del trabajo a las necesidades humanas más básicas, potenciando decididamente nuevas fórmulas que permitan la conciliación de las distintas esferas de la vida humana, la laboral, la familiar y la personal.
4. Valoración del estado de los derechos ciudadanos
Los principales problemas y ámbitos de mejora detectados son los siguientes:
4.1. Conciliación de la vida laboral y familiar
Aunque muchas quejas que afectan a las familias se relacionan con áreas como la hacienda pública, la vivienda, la función pública, o el área de personas en situación de exclusión social, sin embargo –al igual que en años precedentes– el ámbito en el que más quejas se han recibido en relación con las familias es el de la conciliación de la vida laboral y familiar. El problema más destacado ha sido el de los retrasos en el reconocimiento o abono de las ayudas por reducción de jornada o excedencia para cuidado de hijos e hijas, cuya causa se encuentra en las dificultades de gestión debido al alto volumen de solicitudes recibidas. También ha habido muchas quejas que se refieren a la necesidad de ampliar el ámbito subjetivo de dichas ayudas de conciliación, extendiéndolas, por ejemplo a progenitores no custodios con amplias cargas de cuidado, o a progenitores que trabajan por cuenta propia. Todo ello nos induce a sostener que, en la actualidad, el tema de la conciliación de la vida laboral y familiar constituye no solo una preocupación central para las familias, sino, en general, una tema de gran calado para el éxito de la organización social y económica en su conjunto.
Las ayudas económicas que apoyan la situación de quienes reducen sus jornadas o solicitan excedencias para dedicar más tiempo al cuidado de las personas a su cargo, si bien alivian a quienes quieren conciliar, no son más que una medida muy parcial para facilitar de manera efectiva la conciliación de ambos aspectos de nuestra vida. Cada vez más se hacen necesarios nuevos planteamientos globales de organización de los tiempos, que permitan sostener una vida laboral, atendiendo al mismo tiempo suficientemente las necesidades personales y familiares. De lo contrario estaremos construyendo un modelo de sociedad que, al no dejar espacio para la atención y el cuidado de las personas, no puede ser humanamente viable. Se hace preciso, en ese sentido, que los poderes públicos vascos, además de continuar la senda de las ayudas económicas, lideren también estos procesos de cambio social y económico profundo, planteando nuevos modelos de organización del trabajo y de los tiempos, incentivando iniciativas conciliadoras y apoyando decididamente a las organizaciones dispuestas a implantar nuevas formas de trabajo que apuesten por la conciliación y se orienten a reconocer el espacio necesario, obligado, –así como el valor central– del cuidado, del trabajo doméstico, del descanso, del ocio, de las relaciones humanas y de la participación social.
4.2. Necesidad de apoyos públicos a las familias
En el contexto de crisis económica en el que nos hallamos, los poderes públicos vascos deben tomar especial conciencia de la importancia de no vacilar en el apoyo económico a las familias, pues estas operan como respaldo social para las situaciones de necesidad, complementando y en muchas ocasiones suplantando en ese sentido las funciones del Estado de bienestar. Las quejas ciudadanas y el tejido asociativo expresan la necesidad de aumentar los apoyos públicos a las familias, en especial a aquellas que tienen singulares dificultades, como pueden ser las familias numerosas, las familias monoparentales u otras en cuyo seno viven personas en especiales situaciones de dependencia o enfermedad. Consideramos que, además de las ayudas directas existentes en la actualidad, es preciso plantearse una revisión del actual sistema fiscal, para convertirlo en una útil herramienta para articular el apoyo público a las distintas situaciones familiares. En el informe extraordinario que estamos elaborando sobre la situación de las políticas públicas de apoyo a las familias en Euskadi tenemos intención de ofrecer una visión más profunda y detallada de estas cuestiones, que permita articular propuestas concretas para mejorar nuestro actual sistema de ayudas a las familias y nuestras políticas familiares en general.
4.3. Definición de colectivos de familias más vulnerables como destinatarias de ayudas
Como ya hemos señalado en años anteriores, detectamos también la necesidad de definir de manera más clara cuáles son las familias más vulnerables a las que se refiere la Ley 13/2008, de 12 de diciembre, de Apoyo a las Familias. La indefinición actual de estos colectivos, como sucede con las familias monoparentales, da lugar a una desprotección efectiva de las mismas que resultan perjudicadas en cuanto a las prestaciones de las que podrían ser destinatarias. Confiamos en que a lo largo del periodo de vigencia del III Plan Interinstitucional de Apoyo a las Familias se aborde definitivamente esa clarificación y se articulen medidas encaminadas a beneficiar singularmente a esas familias más vulnerables.
4.4. Necesidad de facilitar la gestión para el reconocimiento de las ayudas por nacimiento o adopción de hijos e hijas
Esta institución ya ha trasladado al Departamento de Empleo y Asuntos Sociales en numerosas ocasiones la conveniencia de revisar la actual normativa sobre ayudas por hijos e hijas, promoviendo un nuevo procedimiento de ayudas que prime la automaticidad de las mismas en el momento en que nazcan los hijos o hijas, y que no traslade a las progenitoras y progenitores, como actualmente, la carga de tener que solicitar en tiempo y forma dichas ayudas, pues sucede frecuentemente que –por desconocimiento o falta de información– las ayudas son solicitadas de forma extemporánea (fuera del plazo previsto por la norma), con la consecuencia de que estas son denegadas.
2. Igualdad e integridad de las mujeres
Antecedentes
La institución del Ararteko tiene, entre sus cometidos de defensa de los derechos de las personas, la función de defender y asegurar el cumplimiento del principio constitucional de igualdad de mujeres y hombres (artículo 14 CE), exigiendo, además, a todos los poderes públicos vascos que articulen las medidas necesarias para que dicho principio de igualdad y no discriminación por razón de sexo no se limite a ser un postulado formal, sino que se materialice de manera real y efectiva, removiendo activamente para ello los obstáculos que dificulten dicho objetivo (artículo 9.2 CE).
En consecuencia con lo anterior, las funciones del Ararteko en el área de igualdad se centran esencialmente en controlar las actuaciones, o en su caso la inactividad, de las administraciones públicas vascas por lo que respecta a cualquier conculcación del derecho de igualdad y no discriminación por razón de sexo, tanto desde una perspectiva formal como material. En ese ámbito, cada vez adquiere más relevancia la exigencia a las distintas administraciones de la puesta en marcha de acciones positivas, específicamente encaminadas al logro de la igualdad material, conforme a los parámetros que, en desarrollo de las previsiones constitucionales antes aludidas, han sido sentados por la Ley del Parlamento Vasco 4/2005, de Igualdad de Mujeres y Hombres y por la Ley Orgánica 3/2007, para la Igualdad efectiva entre mujeres y hombres.
La violencia de género constituye también una preocupación central para esta institución y ocupa, en consecuencia, buena parte del trabajo que realizamos en esta área. Dentro de nuestras funciones adquieren así una relevancia absolutamente prioritaria la lucha y el esfuerzo dirigidos a su erradicación, conscientes de que la causa de la violencia contra las mujeres está en la desigualdad estructural entre hombres y mujeres.
La actividad de esta área también se proyecta hacia la promoción y el impulso de distintas iniciativas que apuesten por el protagonismo social y la plena ciudadanía activa de las mujeres frente a inercias culturales y sociales que todavía postergan a las mujeres respecto a los varones.
1. Quejas destacadas
1.1. Discriminación de las mujeres en el ámbito festivo-cultural
Un año más la cuestión de la igualdad de las mujeres en los espacios festivo-culturales ha suscitado la intervención de esta institución. Concretamente, han sido dos los asuntos que han sido objeto de reclamación relacionados con este tema:
1.2. Acciones positivas y principio de igualdad en el acceso al empleo público
Hemos recibido a lo largo de 2012 diversas consultas sobre cuál debe ser el modo de proceder de las administraciones públicas a la hora de aplicar acciones positivas para favorecer el acceso de las mujeres a puestos de trabajo en ámbitos en los que las mujeres están infrarrepresentadas. Dichas consultas proceden de ayuntamientos que sienten una especial inquietud por promover la igualdad en el acceso a ciertos empleos públicos, pero que desconocen la manera de activar medidas de acción positiva sin vulnerar el principio de igualdad. Hemos tratado de resolver estas cuestiones siguiendo los parámetros sentados por la doctrina del Tribunal Constitucional y el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, que establecen, en líneas generales, el principio de igualdad de méritos, como requisito previo para aplicar las medidas de acción positiva. No obstante, entendemos que estas demandas procedentes de algunos poderes públicos vascos son indicativas, en cualquier caso, de una necesidad de orientación en esta materia que debe ser debidamente cubierta por nuestro sistema público. Por esa razón, tenemos intención de plantear a Emakunde la existencia de esta demanda.
1.3. Selección, por motivos religiosos, de profesionales de la salud en función del sexo
Al igual que el año anterior, se nos ha vuelto a plantear un asunto relacionado con la elección en función del sexo de un profesional de la salud, por razones religiosas. De nuevo ha acudido a esta institución el marido de una mujer de religión musulmana, que se niega a que aquella sea tratada a lo largo de su embarazo por un médico ginecólogo varón y solicita que quien le atienda sea una mujer.
Tras examinar el complejo trasfondo que esta queja suscita, esta institución no ha podido concluir que el alcance del contenido del derecho a la libertad religiosa de la paciente comporte un fundamento suficiente para excepcionar el derecho de igualdad que asiste a los y las profesionales médicos y sanitarios, que Osakidetza tiene el deber de respetar en su integridad. Además, hemos podido comprobar que esta misma cuestión relativa a la selección del personal sanitario por razón de su sexo, con fundamento en las creencias religiosas, se ha suscitado también ante los sistemas sanitarios públicos de otros países de nuestro entorno europeo, donde la respuesta ha tendido igualmente a proteger el derecho de igualdad del personal sanitario. En consecuencia, hemos comunicado a las personas reclamantes y al servicio vasco de salud que no cabe dar cauce a dicha exigencia en función del sexo de la persona que prestará los servicios médicos, pues ello sería tanto como dar cobertura a una discriminación por razón de sexo por parte del sistema público. No obstante, hemos planteado a Osakidetza que se exploren fórmulas que, sin incurrir en una selección de profesionales por razón de su sexo, puedan ofrecer –por ejemplo, mediante el traslado de la paciente a otro centro del territorio en el que de manera ordinaria el servicio de tocoginecología esté a cargo de una mujer– una atención ginecológica a esta mujer durante su embarazo y en el parto.
1.4. Acceso de mujeres víctimas de violencia de género a vivienda protegida
Una cuestión que anualmente se repite entre las quejas formuladas en relación con la atención a las mujeres víctimas de violencia de género, es la relativa a la escasa eficiencia de las medidas de acción positiva para el acceso de las mujeres víctimas de violencia de género a la vivienda. Este problema se relaciona con los requisitos y los procedimientos previstos para acceder a las medidas de acción positiva en materia de vivienda protegida para este colectivo. La Orden del Consejero de Vivienda y Asuntos Sociales, de 4 de octubre de 2006, de medidas de acción positiva en materia de vivienda para víctimas de violencia de género, continúa siendo la norma que regula las distintas formas de acceso a las viviendas de protección pública de las mujeres víctimas de violencia de género. Lo cierto es que la vía ordinaria de acceso es la vía del cupo especial, que habilita a las mujeres víctimas que cumplan ciertos requisitos a entrar en un cupo que les dota de más posibilidades de resultar adjudicatarias en los sorteos. Dicho cupo no asegura, en consecuencia, que la adjudicación de vivienda vaya a producirse, de modo que puede demorarse sine die el acceso efectivo de estas mujeres a una vivienda. Por esa razón, resulta más eficaz la previsión de la referida orden que remite a la forma de acceso extraordinario regulada en el Decreto 39/2008, que contempla, para casos excepcionales de especial necesidad, la adjudicación directa de vivienda por parte del consejero o consejera del ramo.
Desde el área de vivienda de esta institución se ha llevado a cabo este año 2012 una actuación de oficio en relación con la aplicación del referido procedimiento excepcional de adjudicación de viviendas de protección oficial, regulado con carácter general, en los párrafos 2 y 3 del artículo 12 del Decreto 39/2008, sobre régimen jurídico de viviendas de protección oficial y medidas financieras en materia de vivienda y suelo.
El objeto de dicha actuación era dar transparencia y conocer qué criterios se han seguido para objetivar y someter a parámetros de igualdad dichos procesos de adjudicación de viviendas de protección oficial, dado su carácter excepcional para determinados colectivos especialmente preteridos, entre los que se encuentran las víctimas de violencia de género. Una explicación más detallada de los resultados de dicha actuación puede encontrarse en el apartado relativo al área de vivienda de este informe.
No obstante, queremos destacar aquí que dicha actuación nos ha permitido conocer que el colectivo que más ha resultado favorecido por dicho procedimiento excepcional de adjudicación directa de vivienda ha sido precisamente el de las mujeres víctimas de violencia de género, que en el año 2010 (último año del que se nos han remitido los datos) ha aglutinado a casi un 60% de estas adjudicaciones directas, con un total de 11 viviendas adjudicadas a mujeres víctimas de violencia de género. El dato es, a nuestro juicio, revelador de la necesidad de prever para las mujeres víctimas de violencia de género mecanismos de acceso a las viviendas protegidas que superen los parámetros de acceso establecidos en la Orden de 4 de octubre de 2006, que regula esta cuestión, y cuyas formas ordinarias de acceso resultan del todo insuficientes para dar una respuesta real y efectiva a la situación de necesidad de vivienda que viven muchas mujeres víctimas de violencia, cuya especifidad debería ser contemplada, con carácter general u ordinario, más allá de la regulación de excepción del artículo 12 del Decreto 39/2008.
2. Contexto normativo
La reforma más destacable en el ámbito igualdad de género durante el año 2012 ha sido la llevada a cabo en la Ley 4/2005, de Igualdad de Mujeres y Hombres, mediante la Ley 3/2012, de 16 de febrero, por la que se modifica la Ley para la Igualdad de Mujeres y Hombres y la Ley sobre Creación de Emakunde-Instituto Vasco de la Mujer. Dicha reforma ha supuesto la supresión de la Defensoría de la Igualdad, mediante la derogación del Título IV de la Ley 4/2005, para la Igualdad de Mujeres y Hombres. De acuerdo con la exposición de motivos de la nueva ley 3/2012, “Las funciones que la Ley 4/2005, de 18 de febrero, para la Igualdad de Mujeres y Hombres otorga a la Defensoría para la Igualdad de Mujeres y Hombres se han venido ejerciendo con anterioridad por Emakunde-Instituto Vasco de la Mujer y, al mismo tiempo, son coincidentes con las que tiene atribuidas este organismo autónomo. En consecuencia, a fin de evitar conflictos de competencias y solapamientos de funciones y racionalizar las estructuras administrativas, se procede a aprobar esta norma de modificación de la Ley 4/2005, de 18 de febrero, para la Igualdad de mujeres y Hombres y la Ley 2/1988, de 5 de febrero, sobre Creación de Emakunde-Instituto Vasco de la Mujer, con el objetivo de suprimir la citada defensoría e integrar sus contenidos y funciones dentro de dicho instituto. Con esta finalidad, la presente modificación legal tiene por objeto la creación de un capítulo VIII en el título III y la supresión del título IV de la Ley 4/2005, de 18 de febrero, para la Igualdad de Mujeres y Hombres, y la modificación del articulado de la Ley 2/1988, de 5 de febrero, sobre Creación de Emakunde-Instituto Vasco de la Mujer.”
En nuestro informe relativo al año 2011 ya dimos cuenta de la posición de esta institución respecto a tal supresión, tal y como se puso de manifiesto ante el Parlamento Vasco, a petición de la Comisión de Políticas Sociales, Trabajo e Igualdad de la cámara legislativa vasca. El Ararteko defendió, a la luz de las Directivas 2002/73 CE y 2004/113/CE (artículos 8 y 12 respectivamente), la importancia de la existencia de un órgano de carácter independiente que vele por el cumplimiento del principio de igualdad por razón de sexo y defienda a la ciudadanía ante posibles situaciones o prácticas discriminatorias que se produzcan también en el ámbito privado, si bien ello no prejuzga cuál deba ser su estructuración orgánica. Durante el año 2012 ha sido Emakunde quien ha asumido las funciones que anteriormente ejercía la Defensoría de Igualdad. El funcionamiento, en lo que respecta a la coordinación con la institución del Ararteko en relación con la recepción y emisión de quejas o denuncias entre ambas instituciones, ha sido ágil y ha estado exento de problemas.
3. Otras intervenciones en el marco del plan de actuación
En el marco del plan de actuaciones elaborado para el año 2012, reseñaremos a continuación las actuaciones principales llevadas a cabo en el área, poniendo de relieve a lo largo de dicha exposición cuáles han sido los principales focos temáticos de atención para el Ararteko en materia de igualdad de mujeres y hombres:
3.1. Actuaciones de oficio impulsadas en el área
a. Evaluación de impacto de género de los instrumentos de planeamiento territorial y urbanístico
Con motivo de la tramitación de una queja formulada por el colectivo Hiria Kolektiboa, que ponía en cuestión la oportunidad y el procedimiento promovido por el Gobierno Vasco para llevar a cabo la modificación de las Directrices de Ordenación del Territorio del País Vasco, decidimos ampliar el objeto de nuestra intervención, solicitando también información, tanto al Gobierno Vasco como a las tres diputaciones forales, respecto a cuál es la situación actual de las evaluaciones de impacto de género previstas en la Ley 4/2005, de Igualdad de Mujeres y Hombres, en relación con los distintos instrumentos de planeamiento –territorial y urbanístico–previstos en la Ley 2/2006 , de Suelo y Urbanismo del País Vasco y en la Ley 4/1990, de Ordenación del Territorio del País Vasco, respectivamente. Evaluar el impacto de género supone analizar si la actuación proyectada puede tener repercusiones positivas o negativas en el objetivo global de la igualdad, aun cuando dichas repercusiones no sean intencionadas ni se expresen de manera explícita o estén siquiera previstas. Esta obligación legal debe comprometer, a juicio de esta institución, en el objetivo de la igualdad de mujeres y hombres también a los instrumentos de planeamiento territorial y urbanístico. Por ello, entendemos que se hace imprescindible un análisis con ese prisma de género, que permita desentrañar las consecuencias, a veces ocultas, de las actuaciones de planeamiento.
Hemos recibido respuestas de las distintas administraciones consultadas, en general, en un sentido favorable a la realización de dichas evaluaciones de impacto de género. No obstante, no nos consta aún la existencia de ningún instrumento de planeamiento que haya seguido un procedimiento para evaluar el impacto de género. Es preciso, con ese objeto, bien valerse de las Directrices para la realización de la evaluación previa del impacto en función del género1 –que establecen en este momento las pautas e indicaciones que permiten articular un procedimiento que dé cumplimiento a la obligación legal de evaluar el impacto de género para las medidas emanadas del Gobierno Vasco–, o en su caso, articular nuevos procedimientos concretos que viabilicen la aplicación a los instrumentos de planeamiento territorial y urbanístico (también a los procedentes de otras administraciones, forales y locales) de las previsiones legales sobre evaluación de impacto de género. Esta institución continuará vigilando la evolución de esta cuestión.
b. Igualdad de mujeres y hombres en las fiestas
En el marco del seguimiento de la recomendación general sobre igualdad de mujeres y hombres en las fiestas de Euskadi (Recomendación general del Ararteko 3/2010, de 21 de diciembre), hemos continuado a lo largo del año 2012 trabajando en esta materia, manteniendo diversas reuniones, tanto con responsables de Emakunde, como con la Dirección de Igualdad de la Diputación Foral de Gipuzkoa, habida cuenta de que es en ese territorio donde más casos de quejas se producen relacionados con este tema. Dicha dirección ha mostrado su firme voluntad de estudiar todos los medios al alcance de la institución foral para poder impulsar que los ayuntamientos guipuzcoanos afectados por esta cuestión emprendan cambios en sus políticas para garantizar la igualdad de mujeres y hombres en todas las fiestas. Para ello, se está diseñando también una estrategia general, que logre generar una conciencia social e institucional que permita superar las manifestaciones discriminatorias contra las mujeres, aun existentes en algunos actos festivos y/o culturales del territorio.
c. Actuaciones seguidas en el caso de dos mujeres fallecidas por violencia de género
Con motivo de dos violentas agresiones con resultado muerte perpetradas por sus ex parejas contra dos mujeres, fallecidas como víctimas de la violencia de género en Euskadi en 2010 y 2011 respectivamente, la institución del Ararteko inició sendas intervenciones de oficio orientadas a esclarecer los hechos acontecidos antes del fatal desenlace de ambos casos, para detectar posibles ámbitos de mejora en las actuaciones públicas seguidas en estos casos y fortalecer la prevención de resultados semejantes en el futuro.
En el marco de estos expedientes de oficio, el Departamento de Interior nos ha brindado información que arroja cierta luz sobre cómo mejorar las intervenciones públicas y la asistencia a las mujeres víctimas de violencia de género, con objeto de prevenir el resultado fatal que se había producido en los casos analizados. Esta institución ha dado traslado en 2012 al referido Departamento de Interior de una serie de conclusiones generales respecto a estos casos, en el marco institucional que nos brinda nuestra participación en la Comisión de Seguimiento del II Acuerdo Interinstitucional para la Mejora de la Atención a Mujeres Víctimas de Maltrato Doméstico y Agresiones Sexuales, foro que, en presencia de todas las instituciones públicas representadas en el mismo, nos ha permitido contrastar nuestras opiniones directamente con representantes del Departamento de Interior, a través de la Dirección de Atención a las Víctimas de Violencia de Género.
Así mismo, en atención a los hechos examinados y a las consideraciones realizadas en estos dos expedientes de oficio, el Ararteko ha resuelto recoger sus conclusiones en una resolución publicada con posterioridad al cierre del presente informe.
3.2. Reuniones con asociaciones
Tenemos que destacar las siguientes reuniones realizadas con asociaciones que trabajan desde distintas perspectivas en el ámbito de la igualdad de mujeres y hombres.
3.2.1. Asociaciones en defensa de la participación de las mujeres en los alardes
Hemos celebrado diversas reuniones, atendiendo a la solicitud de los colectivos Jaizkibel Konpainia, Joana Mugarrietakoa y Alardezaleak para tratar sobre el conflicto que viven las localidades de Irun y Hondarribia con motivo de la participación de las mujeres en los alardes. En ellas hemos tratado, tanto aspectos concretos relativos a las distintas intervenciones institucionales (ayuntamientos de ambas localidades y Departamento de Interior del Gobierno Vasco) y su incidencia en el ejercicio del derecho de igualdad de mujeres y hombres para participar en los alardes de 2012, como cuestiones de orden más estratégico, tendentes a aglutinar el apoyo y la apuesta institucional y social necesarios para avanzar en la incorporación plena e igual de las mujeres a ambos alardes.
En nuestras reuniones con estos colectivos nos hemos comprometido a continuar trabajando y poniendo todos los medios a nuestro alcance para defender la integración igualitaria de las mujeres en las fiestas de Irun y Hondarribia, tal y como venimos haciendo en años precedentes.
3.2.2. Asociaciones que trabajan en la lucha contra la violencia de género
Hemos tenido este año contacto con la asociación Haize Berria, de mujeres que han sufrido la violencia de género, asociación recién constituida en el año 2012 y de ámbito autonómico vasco. Las demandas y críticas de estas mujeres están orientadas, en general, hacia la insuficiente coordinación del sistema de servicios de asistencia, que en muchos casos no dan la respuesta esperada por las víctimas que acuden a él. En particular, inciden también en las dificultades que el sistema de justicia ha generado en los procesos de estas mujeres, que no solo no logra resolver muchos de los problemas que se encuentran cuando deciden poner fin a su vida conyugal y activan una denuncia contra su agresor, sino que en ocasiones provoca un empeoramiento de su situación, cuando el agresor decide, como estrategia para lograr su impunidad, activar contradenuncias o instrumentalizar a los hijos e hijas para presionar a la víctima en el marco de los procesos judiciales. Se refieren, en ese sentido, especialmente, a los casos en que estas mujeres tienen hijos o hijas, en los que se complica la evolución de los distintos procesos por los que tienen que pasar estas mujeres y se desconoce, en general, la situación de los niños y niñas como víctimas secundarias de la violencia generada sobre sus madres. Nos plantean la necesidad de impulsar la creación de redes de mujeres, que generen lazos sociales de solidaridad y autoayuda entre las propias mujeres víctimas, que son quienes mejor pueden ofrecer el apoyo humano y el acompañamiento necesario en estos procesos.
Las manifestaciones de esta asociación encuentran notables coincidencias con las apreciaciones que a esta institución le merece el actual sistema de asistencia social, jurídica y económica a las víctimas, así como con los problemas observados en el funcionamiento del sistema de justicia, a los que nos referimos sintéticamente al final de este apartado.
3.3. Reuniones con administraciones e instituciones
De las reuniones realizadas con administraciones públicas con funciones en materias que afectan a esta área, queremos destacar las siguientes:
3.3.1. Participación de la institución del Ararteko en la Comisión de Seguimiento del II Acuerdo Interinstitucional para la mejora en la atención a mujeres víctimas de maltrato en el ámbito doméstico y de violencia sexual
Desde el año 2011 la institución del Ararteko participa en la Comisión de Seguimiento del II Acuerdo Interinstitucional para la mejora en la atención a mujeres víctimas de maltrato en el ámbito doméstico y de violencia sexual –con presencia tanto en la comisión como en el grupo técnico interinstitucional–, con objeto de aportar nuestro punto de vista institucional, dirigido a poner de manifiesto posibles deficiencias o problemas que se suscitan en el conjunto de las actuaciones públicas destinadas a las mujeres víctimas de violencia de género, y a hacer propuestas de mejora al respecto.
En el año 2012 la institución del Ararteko ha participado en todas las reuniones de dicha comisión y del grupo técnico interinstitucional creado en su seno. A lo largo de las diferentes reuniones de trabajo hemos manifestado nuestro punto de vista sobre los distintos aspectos relativos a la atención de las mujeres víctimas de violencia de género que se han ido abordando. Queremos destacar especialmente la importancia del documento de trabajo elaborado por el grupo técnico interinstitucional –denominado “Aspectos susceptibles de mejora y propuestas de trabajo respecto al II Acuerdo Interinstitucional”, que contiene una síntesis de las principales deficiencias y ámbitos de mejora detectados en todo el entramado institucional vasco con facultades de asistencia y atención a las mujeres víctimas de violencia de género, así como una serie de propuestas concretas para lograr una mejora efectiva de dichas debilidades del sistema. Dicho documento fue aprobado este año 2012 por la Comisión Interinstitucional, que encomendó al grupo técnico que indicara cuáles son las prioridades que se deducen del citado documento. Como consecuencia de dicha encomienda, el grupo técnico interinstitucional está ultimando, al cierre de este informe, una síntesis de propuestas prioritarias, con base en el citado documento de análisis, que pretende sentar las prioridades más urgentes que, para la mejora del sistema de atención y asistencia a las mujeres víctimas de violencia de género, se deben abordar en Euskadi, y que marcan las pautas a seguir por las administraciones vascas en el periodo de tiempo inmediato.
3.3.2. Reuniones con Emakunde y con la Dirección de Igualdad de la Diputación Foral de Gipuzkoa
Como ya hemos explicado líneas atrás al referirnos a las actuaciones desarrolladas por esta institución en el marco del seguimiento de nuestra Recomendación general sobre igualdad de mujeres y hombres en las fiestas de Euskadi, hemos mantenido con ese motivo diversas reuniones a lo largo del año con Emakunde y con la Dirección de Igualdad de la Diputación Foral de Gipuzkoa. Para un mayor detalle sobre esta cuestión, nos remitimos a lo expuesto anteriormente al respecto en el apartado relativo a las actuaciones de oficio de esta área.
4. Valoración del estado de los derechos ciudadanos en el ámbito de la igualdad de mujeres y hombres
Como viene sucediendo en años precedentes, el área de atención a la igualdad e integridad de las mujeres no destaca por un elevado número de quejas ciudadanas, lo que, a nuestro juicio, es reflejo de que la gestión ordinaria de los distintos asuntos en los que intervienen las administraciones públicas no suscita, en principio, una notable disconformidad ciudadana en cuanto al cumplimiento con el principio de no discriminación por razón de sexo. Si bien es cierto que esto puede ser tomado como un indicador de la corrección generalizada de las actuaciones administrativas en lo que respecta al respeto del principio de igualdad formal, también es preciso poner de manifiesto que actualmente el mayor desafío al que se enfrentan las administraciones públicas es la consecución de la igualdad material, real y efectiva, para las mujeres, lo que comporta la puesta en marcha de medidas específicamente orientadas al logro de dicho objetivo, en muchos casos, medidas de acción positiva y de sensibilización y concienciación ciudadana. En ese sentido, creemos necesario llamar la atención sobre las siguientes cuestiones:
4.1. Igualdad y tradiciones festivo-culturales
Las quejas recibidas en esta institución relativas a estos temas, que vienen siendo recurrentes y no cesan en los últimos años, ponen lamentablemente de manifiesto la persistencia de ámbitos y espacios en los que, al amparo de un cierto respaldo social, subsisten desigualdades o discriminación hacia las mujeres, sin que las instituciones públicas concernidas, amparadas en la privacidad de dichas conductas, actúen con la determinación necesaria para poner fin a dichas situaciones, inaceptables en nuestro sistema democrático. Esta institución no cesará en su empeño por que los poderes públicos vascos, cada uno en la medida de sus competencias, cumplan con su obligación de levantar el velo en todos estos casos y actúen proactivamente, negando cualquier tipo de cobertura o amparo, directo o indirecto, a estas conductas, y favoreciendo con medidas de acción positiva las iniciativas de defensa del derecho de igualdad de las mujeres en estos ámbitos, así como promoviendo especialmente la sensibilización y la concienciación ciudadana, con objeto de desterrar definitivamente de nuestra cultura, y de nuestras fiestas y tradiciones, conductas semejantes.
4.2. Crisis económica y feminización de la pobreza
En los apartados relativos a personas inmigrantes y personas en exclusión social se recoge más detalladamente el impacto que está teniendo entre estos colectivos el empobrecimiento progresivo de ciertas capas de la población que, con motivo de la situación de crisis económica, se ha traducido en un notable incremento de las quejas recibidas en esta institución relacionadas con las áreas sociales.
Desde un enfoque de género, nos vemos en la obligación de remarcar la especial incidencia que esta situación tiene, sobre todo en las mujeres, a cuyo cargo se encuentran, además, la mayor parte de las personas mayores, dependientes, niños y niñas. Las mujeres, especialmente las titulares de familias monoparentales, se erigen así en un colectivo especialmente vulnerable a la situación de crisis, agudizándose un proceso ya detectado desde hace tiempo, también en nuestro entorno, que es el de la feminización de la pobreza. A juicio de esta institución, es preciso que los poderes públicos vascos reconozcan este proceso de feminización de la pobreza y actúen consecuentemente, explorando y activando nuevas medidas encaminadas a empoderar a las mujeres –económica, cultural y socialmente–, para que puedan erigirse en agentes sociales estratégicos para hacer frente a las situaciones de empobrecimiento y exclusión social.
Por otro lado, en esta materia se pone también especialmente de relieve la necesidad de implementación de acciones positivas. Así sucede con todo lo que concierne a las mujeres en especial situación de vulnerabilidad, por estar sujetas a una doble situación de discriminación, como son las mujeres inmigrantes o las mujeres con discapacidad, cuya particular situación demanda la puesta en marcha de acciones positivas singulares y especialmente intensas para lograr mayores cotas de igualdad material y prevenir la exclusión social.
4.3. Violencia de género
■ Trabajo en el marco del grupo técnico interinstitucional
La Comisión Interinstitucional del II Acuerdo Interinstitucional para la mejora en la atención a mujeres víctimas de maltrato en el ámbito doméstico y de violencia sexual, a través del grupo técnico interinstitucional –en el que también participa la institución del Ararteko–, está ultimando, al cierre de este informe, una síntesis de propuestas prioritarias, con base en un extenso documento de análisis elaborado a lo largo de los dos últimos años, con participación de todas las instituciones vascas con competencias en materia de violencia de género. Dicho documento de síntesis pretende sentar las prioridades más urgentes para la mejora del sistema de atención y asistencia a las mujeres víctimas de violencia de género en Euskadi.
Las deficiencias detectadas apuntan, entre otras cosas, fundamentalmente a la insuficiencia de determinados recursos, a la falta de coordinación entre algunas administraciones y a la necesidad de poner en marcha órganos de coordinación territoriales, a la falta de formación específica y de enfoque de género de quienes atienden a las mujeres víctimas de violencia y de los distintos agentes del sistema judicial (abogacía, judicatura, fiscalía, etc.), así como a la ausencia de perspectiva de género en algunos ámbitos de esta atención o a la rigidez de las normas reguladoras de las prestaciones, que no permiten una respuesta individualizada para casos difícilmente encajables en los presupuestos normativos, pero, aun así, merecedores de una atención pública suficiente. Igualmente se ha puesto de relieve, en el marco del trabajo de la Comisión Interinstitucional, la necesidad de poner en marcha medidas específicas para la prevención y protección de las menores y los menores como víctimas secundarias de esta clase de violencia.
En todo caso, es preciso que nuestro sistema de atención sea capaz de orientar las prestaciones y recursos dirigidos a asistir a estas mujeres de manera que se logre la detección temprana de cualquier forma de violencia machista y la atención de estos casos contribuyendo al empoderamiento de las mujeres que la padecen, como un medio efectivo, y continuado en el tiempo, de defensa contra las agresiones.
Para la institución del Ararteko resulta esencial que la referida propuesta de actuaciones prioritarias sea plenamente asumida y efectivamente materializada por las instituciones
concernidas (puesto que todas ellas han participado en el análisis y han consensuado –a través de sus representantes– la elaboración de estas propuestas en el seno de la Comisión Interinstitucional), y que se acometa, en consecuencia, a lo largo del año 2013 y sin más demora, el decidido impulso de las reformas y medidas señaladas para materializar las mejoras más urgentes en los concretos ámbitos en que se han detectado debilidades del sistema. En ese sentido, el próximo periodo se presenta como un tiempo de desafío para las instituciones vascas, que –con fundamento en el profundo y riguroso trabajo de análisis realizado por el referido grupo técnico interinstitucional– tendrán la oportunidad de apostar firmemente por una mejora en la lucha contra la lacra social de la violencia de género en Euskadi.
■ Vivienda
Desde hace varios años esta institución viene manifestando ya su posición respecto a la conveniencia de que se lleve a cabo una modificación de la Orden del Consejero de Vivienda y Asuntos Sociales, de 4 de octubre de 2006, sobre medidas de acción positiva en materia de vivienda para mujeres víctimas de violencia de género, que plantea problemas, tanto por lo que respecta a su ámbito de aplicación, como a los requisitos para acceso a vivienda, a los requisitos para adjudicación de vivienda, así como a los cauces de acceso a vivienda creados por dicha norma. Como hemos indicado líneas atrás, la efectividad real de los cauces ordinarios contemplados en dicha orden resulta absolutamente escasa para satisfacer la gran demanda de vivienda entre mujeres víctimas de violencia de género. De este modo, planteamos la necesidad de revisar los criterios de esta orden e implicar, junto con el Gobierno Vasco, a otras instituciones (especialmente ayuntamientos y eventualmente diputaciones forales) en la responsabilidad de ejercer la prestación de vivienda a mujeres víctimas de violencia de género.
1 Aprobadas por acuerdo adoptado por el Consejo del Gobierno Vasco, de 13 de febrero de 2007. La Resolución 5/2007, de 14 de febrero, del Director de la Secretaría del Gobierno y de Relaciones con el Parlamento, dispone su publicación en el BOPV de 13 de marzo de 2007.
3. Personas con discapacidad
1. Contexto normativo y social
Desde la institución del Ararteko los derechos de las personas con discapacidad han ocupado siempre un lugar importante en nuestra actividad. Nuestras actuaciones en este ámbito van dirigidas a promover una mayor sensibilización e implicación de toda la sociedad en general y, de los poderes públicos en particular para abogar hacia un cambio de mentalidades y de paradigmas a la hora de diseñar nuestras ciudades, pueblos, de organizar los recursos sociales, de imaginar y de practicar nuestras relaciones personales. La diversidad de funcionalidades del ser humano debe presidir ese cambio desde el respeto y la consideración a la pluralidad de nuestras capacidades.
En estas dos últimas décadas han sido importantes los logros conseguidos por y para el colectivo de personas con discapacidad, y para la sociedad en general. Así, la Ley 51/2003, de 2 de diciembre, de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal, supuso un nuevo y renovado impulso en las políticas de equiparación de las personas con discapacidad. La no discriminación, la acción positiva y la accesibilidad universal se constituyen en el pilar de un conjunto de normas que persiguen como objetivo: garantizar y reconocer el derecho de las personas con discapacidad a la igualdad de oportunidades en todos los ámbitos de la vida política, económica cultura y social.
A su vez, la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de promoción de la autonomía personal y la atención a las personas en situación de dependencia, ha tratado de configurar un nuevo desarrollo de los servicios sociales que amplíe y completa la acción protectora del sistema, potenciando el avance del modelo de Estado social que consagra la CE. La previsión de dichos recursos se convierte en un instrumento fundamental para garantizar la atención a las situaciones de dependencia y también para la promoción de la autonomía personal, la calidad de vida y la igualdad de oportunidades.
Por otra parte, la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (Ezintasunak dituzten Pertsonen Eskubideei buruzko Nazioarteko Hitzarmena) (que entra en vigor en el Estado el día 3 de mayo de 2008) supone un punto de inflexión en el tratamiento de la discapacidad, la discapacidad ha de ser tratada desde el prisma de los derechos humanos. Superado el modelo médico o rehabilitador que inspiró la regulación anterior que consideraba la discapacidad como un problema de la persona, y asumiendo la perspectiva del modelo social, las soluciones que se adopten no deben ir dirigidas sólo individualmente a la persona, sino también a la sociedad para tratar de superar las situaciones de discriminación que se producen. Con este enfoque se aprueba la citada Ley 26/2011, de 1 de agosto, que trata de adecuar la normativa que afecta a las a los derechos de las personas con discapacidad a la Convención, tratando de eliminar las desventajas sociales que sufren por resultar discriminatorias y vulneradoras de derechos humanos.
No obstante, llegamos a una situación de crisis que está teniendo importantes consecuencias sociales, y en este ámbito, a modo de ejemplo, podemos comprobar que a excepción de la ampliación de la prestación económica de asistencia personal a los Grados I y II, medida que valoramos como muy positiva, el resto de medidas adoptadas mediante Real Decreto-ley 20/2011, de 30 de diciembre, de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera para la corrección del déficit público y Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad suponen, en opinión de la institución del Ararteko, un retroceso significativo en el desarrollo de las políticas de promoción de la autonomía personal y atención a la situación de dependencia.
Si bien ha habido durante las últimas décadas diferentes crisis en el plano económico, que han afectado negativamente al bienestar de las personas y a los derechos sociales, todo parece indicar que la crisis que estamos viviendo no tiene parangón y es de una gravedad extrema, hasta el punto de que se están erosionando los pilares que han sustentado hasta la fecha el llamado Estado social o de bienestar: los valores de la solidaridad, la equidad y la justicia sociales y la ayuda a las personas más vulnerables y los derechos sociales y económicos.
Dice la Ley 3/1985 que “el Ararteko es el alto comisionado del Parlamento para la defensa de los derechos comprendidos en el Título I de la Constitución garantizándolos de acuerdo con la Ley, velando porque se cumplan los principios generales del orden democrático contenidos en el artículo 9 del Estatuto de Autonomía”. Para ello, es labor de esta institución investigar, a instancias de la ciudadanía o por iniciativa propia, la actuación de las administraciones públicas a través de expedientes de queja, pero también ha de evaluar las políticas públicas y el sistema de protección de los derechos de las personas dirigiendo recomendaciones a los poderes públicos o promoviendo la producción de informes, análisis o ideas que tengan por objeto reforzar la cultura de respeto de los derechos de las personas o el sistema de protección de los mismos.
2. Quejas destacadas
2.1. Accesibilidad urbanística y movilidad en el transporte
Como en años anteriores en el presente ejercicio debemos señalar que las quejas en este ámbito se refieren principalmente a incumplimientos de la normativa de accesibilidad en la implantación de nuevas instalaciones o en sus modificaciones. Así a modo de ejemplo podemos destacar aquellos incumplimientos detectados en el acceso a una oficina nueva de Lanbide en el barrio de Lakua; en las instalaciones de un centro deportivo de titularidad municipal; la existencia de importantes barreras arquitectónicas en un centro educativo de primaria así como la falta de reservas de espacios para personas con movilidad reducida en un estadio deportivo.
Por último, hemos de hacer referencia a la queja, que avalada por más de 100 firmas, ponía en cuestión el sistema de voz instalado en los autobuses urbanos de Vitoria-Gasteiz, en tanto que no resultaba accesible y normalizado para la mayoría de las personas con discapacidad visual. La tramitación del correspondiente expediente dio pie a la Resolución del Ararteko, de 29 de junio de 2012, por la que se recomendaba al Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz que adoptara las medidas que fueran precisas para garantizar el acceso universal al sistema de información de todos los usuarios del transporte, asegurándose de que las personas con discapacidad visual puedan, de una manera normalizada, autónoma y segura, hacer uso del servicio de transporte urbano de Vitoria-Gasteiz. Dicha recomendación ha sido aceptada por el Ayuntamiento, instalándose un sistema que funciona automáticamente, sin necesidad de la utilización de un mando a distancia para su accionamiento.
2.2. Educación
En el año 2012 hemos asistido a la puesta en marcha del Plan Estratégico de Atención a la Diversidad en el marco de una Escuela Inclusiva. En este plan se establecen una serie de objetivos, metas y acciones estratégicas orientadas, en definitiva, a garantizar el derecho a la educación de todo el alumnado.
Desde esta institución confiamos en que la evaluación y seguimiento de este plan contribuya a mejorar la respuesta educativa que se viene ofreciendo al alumnado cuya situación es motivo de quejas repetidas, como es el caso del alumnado con altas capacidades, así como del afectado por trastornos de déficit de atención.
Debemos destacar el dictado de la Resolución del Ararteko, de 29 de noviembre de 2012, en un caso de un menor con necesidades educativas especiales al que se ha autorizado su matriculación en el centro concertado cercano a su domicilio familiar y precisa de un especialista de apoyo educativo.
Asimismo, la Federación Vasca de Asociaciones de Personas Sordas “Euskal Gorrak” nos ha hecho llegar de nuevo varias quejas con respecto a necesidades del alumnado con discapacidad auditiva, en particular de los que siguen enseñanzas de idiomas y determinados estudios de formación profesional.
Precisamente la etapa universitaria no ha sido ajena a este tipo demandas. El presente año hemos tratado de que el Servicio de Atención a Personas con Discapacidades reconsiderara la posibilidad de apoyos para una alumna de la Facultad de Medicina aquejada de una discapacidad auditiva sobrevenida. Hemos intentado que la universidad valorase la posibilidad de introducir técnicas de estenotipia o de ampliar los cometidos que tradicionalmente vienen siendo atribuidos al personal de apoyo del que se dispone. La universidad ha rechazado las propuestas planteadas al considerarlas desproporcionadas. Lamentablemente, esta falta de apoyo ha provocado que finalmente esta alumna haya desistido en su empeño de seguir estudios de medicina.
2.3. Personal al servicio de las administraciones públicas
Este año, siguiendo las líneas fijadas en el plan de actuación de esta área, nos hemos ocupado especialmente del colectivo de personas con discapacidad y, en concreto, hemos acordado profundizar en el tratamiento que las administraciones públicas vascas vienen dispensando a las personas de estas características que conforman sus bolsas de contratación temporal.
Para ello, hemos partido de que el Estatuto Básico del Empleado Público y la Ley 6/1989, de 6 de julio, de la Función Pública Vasca, normas en las que se regula la obligada reserva de puestos de trabajo para las personas con discapacidad en las ofertas públicas de empleo, se refieren en exclusiva al acceso a la condición de funcionario de carrera o personal laboral fijo y no han previsto ninguna particularidad para el acceso a las fórmulas de empleo temporal o interino para las personas con discapacidad. A nuestro juicio, tal circunstancia no debe impedir la adopción, por parte de la Administración, de medidas de acción positiva dirigidas a que un determinado número del personal contratado o nombrado interino lo sean entre personas pertenecientes a este colectivo.
En efecto, las normas reguladoras de las bolsas de empleo temporal, con carácter general, refieren el orden de sus integrantes únicamente conforme a dos criterios: según las calificaciones obtenidas en los procesos selectivos derivados de las ofertas públicas de empleo y, conforme a los servicios prestados en la Administración. No obstante, consideramos que siempre y cuando se garantice la capacidad de los aspirantes para el desarrollo de los puestos de trabajo que conforme a la Constitución Española debe regir el acceso a la función pública, no existen motivos que impidan la búsqueda de otras fórmulas que garanticen de manera efectiva el acceso al empleo temporal del colectivo de personas, bien estableciendo cuotas de reserva especiales, bien reservando determinados puestos de trabajo a las mismas o, bien arbitrando cualquier otra medida que facilite la consecución del fin que con su adopción se pretende conseguir.
Con el propósito de conseguir este objetivo, la articulación de formulas específicas para que las posibilidades de acceso al empleo temporal de las personas con discapacidad sean mayores, y teniendo en cuenta que para tal fin debíamos partir de la situación en la que, en relación con el asunto, se encuentran las diferentes administraciones públicas de nuestra comunidad autónoma, solicitamos la colaboración de algunas de ellas para que nos hicieran llegar un informe en el que nos facilitaran al menos los siguientes datos: (1) el número total de personas con discapacidad que de forma temporal se encuentran prestando sus servicios en su organización y el porcentaje que supone tal número en relación con el del total de empleados temporales y (2) el detalle de los cupos de reserva o medidas de similares características contempladas en la normativa reguladora de la gestión de las bolsas de contratación temporal en su organización para las personas con discapacidad.
Si bien en el momento de redactar este informe aún no hemos recibido toda la información solicitada, del análisis de la que a día de hoy ha tenido entrada en esta institución hemos podido comprobar que la ausencia de regulación específica sobre la materia no ha supuesto un obstáculo para que algunas administraciones públicas vascas hayan adoptado ya algunas medidas positivas para facilitar el acceso al empleo público para las personas con discapacidad. Ahora bien, del diagnóstico realizado también hemos podido constatar que, en aquellas administraciones donde se concentra el mayor número de empleados públicos temporales, no se ha producido ningún avance en tal sentido.
A modo de ejemplo, podemos señalar que en el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 30 de mayo de 2006 sobre selección del personal para la prestación de servicios de carácter temporal en la Administración General de la Comunidad Autónoma del País Vasco y sus Organismos Autónomos y, en la Resolución de 14 de junio de 2006, del viceconsejero de Función Pública, por la que se convoca el proceso para la formación de bolsas de trabajo, no se contempla ninguna medida positiva para favorecer el acceso de la personas con discapacidad al empleo público temporal.
Por tal motivo, hemos abordado esta cuestión en una recomendación general (pendiente de publicación), dirigida especialmente a aquellas administraciones públicas que actualmente no contienen previsiones en este sentido para que, garantizando los principios que deben regir el acceso al empleo público, establezcan en las normas reguladoras de sus bolsas de contratación temporal medidas de discriminación positiva que faciliten el acceso de las personas con discapacidad a aquellos puestos de trabajo que sean adecuados a sus características.
2.4. Hacienda
La normativa tributaria recoge algunos beneficios fiscales (exenciones, bonificaciones, reducciones…), con los que se pretende, de alguna manera, compensar a las familias en cuyo seno hay una persona con discapacidad y al mismo tiempo, atender a la menor capacidad económica que afecta a estas familias.
Se tiene que tener presente que las personas con discapacidad deben afrontar importantes gastos suplementarios en la adquisición de bienes y servicios generales, además de gastos en bienes y servicios específicamente relacionados con la discapacidad que padecen–ayudas técnicas, asistencia personal, tratamientos médicos, terapéuticos, habilitadores y rehabilitadores, fármacos–Recientes investigaciones han calculado que el ingreso medio anual de los hogares en los que residen personas con discapacidad es aproximadamente un 25% inferior al del resto.
A pesar de ello, hasta la fecha, la aplicación de beneficios fiscales a las personas con discapacidad está siendo muy limitada y su aplicación no está resultando exenta de desacuerdo.
El IVTM recoge una exención para las personas con discapacidad, cuya modificación a finales de 2009 continúa siendo objeto de alguna queja, pues se vive por las personas afectadas como un recorte en los beneficios que les habían sido reconocidos.
Se da la circunstancia, además, de que esta exención tiene carácter rogado, es decir, ha de ser previamente solicitada por el sujeto pasivo del impuesto. Una vez efectuada la preceptiva solicitud, la Administración comprueba si se cumplen todos los requisitos de aplicación del beneficio y, en consecuencia, la reconoce o la deniega, según proceda.
En cuanto a los efectos de la exención, éstos vienen establecidos en la Ordenanzas de Gestión y Recaudación de los municipios, que los suelen diferir al año siguiente, cuando el acuerdo de concesión del beneficio fiscal se haya adoptado con posterioridad al devengo del tributo durante ese ejercicio.
El IVTM es un impuesto anual, que se devenga a fecha 1 de enero de cada año, por lo que los efectos favorables de la solicitud, si se presenta con posterioridad a la fecha de devengo del impuesto, surte efectos a partir del ejercicio siguiente.
2.5. Sanidad
El análisis de algunas quejas en este apartado no planteaba duda en cuanto a la legalidad de los motivos de denegación (por ejemplo, de exclusión de elementos fabricados con carbono prevista en el anexo 6, apartado 7 del Real Decreto 1030/2006, de 15 de septiembre. Sin embargo, nos ha parecido que debiera abrirse la posibilidad de acceder a determinados productos cuando se pueda justificar su necesidad y ventaja con base en las circunstancias de la persona necesitada.
A ese respecto, más allá de las lógicas ventajas que pudieran venir de la mano de los productos más novedosos (por ejemplo las antes mencionadas prótesis de carbono) cabe pensar que su coste podría quedar compensado por un uso más prolongado que el previsto para la renovación de los productos que sí están incluidos. Desde esta perspectiva, planteamos a la administración sanitaria la posibilidad de que la regla de exclusión general no esté reñida con la admisión de excepciones, cuando sea posible objetivar en qué circunstancias se puede reconocer esa excepción. Sin obviar su dificultad, el Departamento de Salud nos ha comunicado su disposición favorable a incorporar esta pretensión ante el órgano correspondiente del Consejo Interterritorial de Salud.
2.6. Promoción de la autonomía personal y atención a la situación de dependencia
2.6.1. A lo largo de este año hemos registrado un notable incremento de las quejas planteadas como consecuencia de la disconformidad con el grado de dependencia reconocido por los equipos de valoración de los entes forales, fundamentalmente en el territorio histórico de Álava.
La aplicación del nuevo baremo (Real Decreto 174/2011, de 11 de febrero, por el que se aprueba el baremo de valoración de la situación de dependencia establecido por la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia que ha entrado en vigor el 18 de febrero de 2012) ha traído como consecuencia, en numerosos supuestos, la disminución del grado de dependencia reconocido y consiguiente reclamación de prestaciones económicas para cuidados en el entorno familiar, indebidamente percibidas. Un análisis detallado de esta cuestión se realiza en el capítulo relativo al colectivo de personas mayores.
2.6.2. A principios de año se produjo un aumento de las quejas por demora en el procedimiento de valoración en Bizkaia, como consecuencia de una serie de incidencias relativas a la contratación de la entidad encargada de efectuar las visitas a domicilio. En su día, esta institución ya se pronunció sobre la conveniencia de que las tareas dirigidas a valorar la dependencia fueran asumidas por el personal de los entes forales, tanto por el carácter personalísimo de los datos a que se accede, como por la necesidad de garantizar el principio de independencia y evitar situaciones nada deseables como la descrita, todo ello en cumplimiento del artículo 28.6 de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en Situación de Dependencia (LAAD).
2.6.3. Una persona con discapacidad física nos trasladaba su malestar con motivo de la utilización por nuestras administraciones del término “respiro”, para referirse a servicios de estancia temporal que, a su modo de ver, deben encontrarse enfocados a la promoción de la autonomía personal de las personas usuarias y no considerarse apriorísticamente como cauce para “descansar de la persona con discapacidad”. En su opinión esta valoración apriorística resultaba ofensiva.
En opinión de esta institución, los principios que inspiran su planteamiento encuentran su expresión en el Movimiento de Vida Independiente y en la necesidad de superar la percepción de la persona con diversidad funcional, de tal modo que sea indispensable centrar la atención en los obstáculos y dificultades generados por la propia sociedad y en la necesidad de favorecer políticas públicas dirigidas a la superación de los elementos de discriminación.
Al margen de que este sentir impregna una buena parte de los programas y servicios ofrecidos por las administraciones públicas vascas, es indiscutible que queda mucho camino por recorrer. Así, el término de respiro, que no contribuye a materializar los principios indicados, sigue siendo utilizado y, de hecho, se contempla en el artículo 22.2.5 de la Ley 12/2008, de 5 de diciembre, de Servicios Sociales del País Vasco, relativo al catálogo de prestaciones y servicios del Sistema Vasco de Servicios Sociales.
Al igual que en materia de igualdad entre hombres y mujeres el uso de un lenguaje no sexista contribuye a la superación de la discriminación, en el ámbito de la discapacidad utilizar un lenguaje no estigmatizador nos permitirá alcanzar mayores cotas de inclusión social, además de garantizar el debido respeto a la dignidad de la persona.
2.6.4. Calificación del grado de discapacidad
Con motivo de la tramitación de varias quejas en las que la persona interesada se mostraba disconforme con el grado de discapacidad reconocido, hemos trasladado al ente foral concernido la conveniencia de acompañar a la resolución que desestima la reclamación planteada, los informes a los que explícitamente dicha resolución se refiere para motivar tal desestimación.
Estos informes (fundamentalmente el del Servicio de Valoración y Orientación, y el del Servicio de Asesoría Jurídica) constituyen una herramienta imprescindible de información a la ciudadanía, así como para articular su posible defensa.
La Diputación Foral de Bizkaia nos ha informado que se está estudiando su posibilidad a través de la mejora del proceso informático de notificación. Esperamos que dicha previsión se materialice en la práctica.
2.7. Vivienda
Este año hemos recibido varias quejas ciudadanas en las que los reclamantes solicitaban nuestra intervención con motivo de la imposibilidad de obtener el certificado sobre las condiciones de accesibilidad de su vivienda requerido para poder acceder a una vivienda adaptada protegida.
La personas reclamantes manifestaban que, al no reunir las viviendas de su propiedad las condiciones de accesibilidad que precisan las personas que integran sus unidades convivenciales, habían solicitado la participación en un sorteo de viviendas promovido por una cooperativa de viviendas de protección oficial y que dicha cooperativa, de conformidad con lo establecido en la normativa vigente, les había exigido la presentación de un certificado técnico que probara que la vivienda no cumple las determinaciones relativas a accesos y aparatos elevadores.
Los reclamantes denunciaban que al solicitar dicho certificado tanto en la Diputación Foral de Bizkaia como en el Ayuntamiento de Bilbao les habían informado que no eran competentes para la emisión del mismo y que, en consecuencia, no habían obtenido el certificado exigido para poder ser beneficiarios de una vivienda protegida adaptada.
La recepción de estas reclamaciones ciudadanas ha revelado la existencia de un importante problema de coordinación entre el Departamento de Vivienda, Obras Públicas y Transportes y las administraciones foral y local precitadas, que ha causado significativas molestias a estas personas demandantes de viviendas protegidas adaptadas, las cuales se han visto obligadas, por indicación del departamento, a realizar numerosas gestiones infructuosas ante distintas administraciones públicas.
Al cierre de este informe anual no hemos recibido el informe explicativo que urgentemente solicitamos al Departamento de Vivienda, Obras Públicas y Transportes, en el que le instábamos a que adoptara las medidas necesarias para subsanar esa falta de coordinación y poder informar certeramente a la ciudadanía dónde y cómo obtener este documento requerido para acceder a una vivienda protegida adaptada.
3. Otras intervenciones en el marco del plan de actuación
3.1. En este apartado en primer lugar hemos de referirnos a la actuación de oficio que se impulsó desde la institución tras haber tenido conocimiento de que el Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz había acordado utilizar como sede principal de la capitalidad verde europea, European Green Capital, el Palacio Zulueta, edificio en el que no se garantizaba la accesibilidad universal. Dicho edificio dispone de una escalinata central de 13 peldaños, lo que impide el acceso a las personas con movilidad reducida. El acceso para estas personas estaba previsto en la parte trasera del edificio, a través de la entrada al sótano del inmueble, cuya puerta tampoco garantiza un acceso adecuado en los términos exigidos en el Decreto 68/2000, de 11 de abril, por el que se aprueban las normas técnicas sobre condiciones de accesibilidad de los entornos urbanos, espacios públicos, edificios y sistemas de información y comunicación.
En respuesta a la petición formulada desde la institución el Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz, nos informó sobre las medidas que se pretendían adoptar para mejorar la accesibilidad, tanto en el interior como respecto al acceso exterior del edificio. No obstante, las soluciones propuestas, en su caso, trataban de garantizar el cumplimiento mínimo estricto de los parámetros de practicabilidad establecidos en la normativa vigente, sin que se realizara el esfuerzo suficiente de ir más allá, tratando de llegar a los parámetros que se hubieran exigido en una instalación nueva de conformidad con los criterios de accesibilidad previstos dentro de nuestro ámbito autonómico.
Todo ello derivó en la formulación de la Resolución del Ararteko, de 20 de marzo de 2012, por la que se recomienda al Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz que adopte las medidas que sean precisas para garantizar un acceso digno y en condiciones de igualdad para todas las personas al Palacio Zulueta, sede de la capitalidad verde europea, European Green Capital 2012.
Conforme al informe elaborado por el arquitecto municipal, en el que se recogían las medidas que se habían adoptado, haciendo constar que las mismas no respondían a las exigencias establecidas en la normativa que resulta de aplicación, dimos por no aceptada la recomendación formulada.
3.2. Por otra parte, hemos de señalar que la accesibilidad además de referida a los edificios de uso público, a lo largo de estos años también se ha planteado respecto a las edificaciones residenciales existentes que no disponen de ascensor. A estos efectos, hemos elaborado una recomendación general (pendiente de publicación) en la que se aborda este problema en torno a dos cuestiones principales. Por un lado, tratamos de determinar si es posible establecer por parte de los poderes públicos la obligación a las comunidades de propietarios de eliminar estas barreras arquitectónicas. Por otro lado, planteamos de cuál debería ser el criterio de las administraciones en el caso de que la instalación de un ascensor o la eliminación de las barreras arquitectónicas implican problemas para la seguridad o habitabilidad de las edificaciones.
3.3. En este apartado, también queremos referirnos a los encuentros que se han mantenido por parte esta institución con las asociaciones que trabajan en este ámbito en la CAV. Siempre hemos considerado que la labor que desempeñan estas entidades enriquece nuestro quehacer actuando como antenas transmisoras de la realidad del colectivo, por lo que nos resulta obligado agradecer la colaboración permanente que han mostrado hacia esta institución.
Así, en primer lugar, hemos de referirnos a los contactos que venimos mantenido con la Federación Vasca de Asociaciones de Padres y Madres y Amigos de los Sordos (en adelante FEVAPAS) y que han dado lugar a varias actuaciones con la administración sanitaria de la CAV. Por una parte, en relación seguimiento sobre la implantación y funcionamiento del programa de detección precoz de la sordera infantil (DPSI), por otro, sobre los distintos criterios en los tres territorios respecto de las ayudas de logopedia para los niños/as con discapacidad auditiva.
También se han llevado a cabo reuniones con las asociaciones ELKARTEAN y la ONCE para tratar sobre la realidad del acceso al empleo público de las personas con discapacidad, determinando la problemática en torno a la accesibilidad de las aplicaciones corporativas, y de los centros laborales; la determinación de las compatibilidades funcionales, etc.
Asimismo, hemos tenido la oportunidad de tener un encuentro con la asociación APDEMA para abordar la problemática de las personas con discapacidad intelectual.
3.4. Por último, hemos de informar que el día 29 de noviembre de 2012 presentamos, junto con la representación de las asociaciones de discapacidad física, visual y auditiva el proyecto de mapas colaborativos del Ararteko. Es un proyecto de geo-localización, de mapeo participativo y en colaboración, entre la ciudadanía, las asociaciones, las administraciones públicas y el Ararteko. Consiste en colocar en un mapa interactivo, de acceso y visualización públicas, información sobre la accesibilidad de puntos, lugares o edificios de interés general y a completarlo, contrastarlo con la ciudadanía y proponer alternativas. Es un proyecto de construcción progresiva. Para el inicio empezamos con el mapeo para la consulta de lugares accesibles de transporte público, turismo: alojamientos y restaurantes, y bibliotecas y oficinas de turismo, por ser esta la información que bien disponíamos desde el Ararteko (caso de transporte) o conocíamos que el Gobierno vasco había trabajado en ese ámbito (turismo y bibliotecas).
También es un proyecto que posibilita la concienciación ciudadana respecto a determinados problemas sociales; el primero de ellos relacionado con los problemas que día a día padecen las personas con discapacidad para acceder a sitios tan básicos como el transporte público, la cultura o el ocio.
Y de forma no menos importante, permite valorar y visibilizar públicamente a aquellos establecimientos y servicios públicos que han mostrado la sensibilidad y esfuerzo adecuados para que la accesibilidad esté más cercana, dando cumplida cuenta de la obligación del diseño para todos que debe presidir la actuación pública y privada.
Permite consultar y ver itinerarios accesibles y cada punto consultado muestra la relación de recursos turísticos, de transporte y bibliotecas accesibles más cercanos al lugar consultado. La información se visualiza en el mapa mediante un icono para localizar de qué lugar informamos, y mediante iconos e información textual se representa su nivel de accesibilidad. Los iconos que hemos utilizado para identificar los puntos son:
Hemos considerado los siguientes niveles generales de accesibilidad para todos los puntos, lugares o edificios:
Conscientes de la importancia de liberar y reutilizar información y datos públicos para ponerlos a disposición y uso de la ciudadanía, para iniciar el proyecto hemos pedido la colaboración del Departamento de Industria, Innovación, Comercio y Turismo y del Departamento de Cultura del Gobierno Vasco. Para los datos sobre transportes accesibles hemos recurrido al Informe del Ararteko sobre transportes y accesibilidad en la CAPV. Asimismo, hemos contado con las asociaciones que trabajan con las personas con discapacidad, tanto física, como psíquica y sensorial; que son las que van a comprobar la completa adecuación de los datos a la realidad, así como para localizar más recursos accesibles en la CAPV. A tal efecto hemos realizado varias reuniones con las mismas con anterioridad.
Cualquier persona podrá realizar comentarios en el sitio http://mapak.ararteko.net. Podrá identificarse o usar su cuenta de Twitter o FB donde además se podrán trasladar los comentarios.
4. Valoración del estado de los derechos ciudadanos
4.1. Llegamos a una situación de crisis que está teniendo importantes consecuencias sociales, está aumentando la pobreza y la exclusión social y está afectando, en mayor medida, a los colectivos más vulnerables. Las políticas de austeridad que se vienen acordando están poniendo en riesgo los derechos fundamentales de las personas con discapacidad. En este sentido, a modo de ejemplo, podemos comprobar que a excepción de la ampliación de la prestación económica de asistencia personal a los Grados I y II, medida que valoramos como muy positiva, el resto de medidas adoptadas mediante Real Decreto-ley 20/2011, de 30 de diciembre, de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera para la corrección del déficit público y Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad suponen, en opinión de la institución del Ararteko, un retroceso significativo en el desarrollo de las políticas de promoción de la autonomía personal y atención a la situación de dependencia.
Defendemos que en tiempos de crisis, más que nunca los poderes públicos han de guiarse por los siguientes principios de derechos humanos en el diseño de sus políticas públicas: Los derechos humanos son universales, indivisibles e interdependientes; la igualdad y la no discriminación son el elemento vertebrador de todo el sistema de derechos humanos; las obligaciones de derechos humanos tienen una triple dimensión; los poderes públicos deben respetar, proteger y cumplir o realizar los derechos socioeconómicos; los derechos socioeconómicos deben ser realizados progresivamente “hasta el máximo de los recursos” disponibles “por todos los medios apropiados”; las medidas regresivas en relación con los derechos socioeconómicos son en principio inadmisibles; los poderes públicos deben rendir cuentas por sus acciones, garantizar el derecho a la reparación, el acceso a la información, y la participación activa de la ciudadanía.
4.2. En estos dos últimos años, venimos observando importantes recortes en las políticas públicas de subvención dirigidas a las asociaciones del colectivo. Este hecho está repercutiendo en los servicios que las mismas prestan a sus usuarios y usuarias y que parece no van a ser asumidos por las propias administraciones públicas. Es preciso señalar que estas organizaciones realizan labores de orientación y de apoyo a nivel individualizado fundamentales para las personas con discapacidad; sirven de fuente documental y de información sobre los recursos comunitarios y específicos existentes y, a su vez, suponen una garantía en la visibilización del colectivo en los distintos ámbitos de la actividad social.
4.3. La accesibilidad al medio físico o al entorno urbano y a las edificaciones sigue siendo objeto de numerosas denuncias por parte de las personas con discapacidad en esta institución. Las administraciones públicas concernidas, en especial los ayuntamientos deben realizar un análisis a fondo y establecer los mecanismos de control necesarios para garantizar la aplicación de la normativa vigente en la materia, desde el prisma de la accesibilidad universal y el diseño para todos, tanto en el entorno urbano, como en las edificaciones, infraestructuras y en el transporte.
A su vez, un año más hemos de recordar que desde las asociaciones que trabajan desde distintas perspectivas en el ámbito de la discapacidad, una de las cuestiones más demandadas por todas ellas ha sido la necesidad de proceder a la revisión de la Ley 20/1997, de 4 de diciembre, para la promoción de la accesibilidad y, del Decreto 68/2000, de 11 de abril, por el que se aprueban las normas técnicas sobre condiciones de accesibilidad de los entornos urbanos, espacios públicos, edificaciones y sistemas de información y comunicación..
Han sido numerosas las ocasiones en las que hemos podido constatar que desde las administraciones públicas vascas se ha realizado una interpretación restrictiva en su aplicación, desarrollando actuaciones que se alejaban de los principios básicos y fundamentales establecidos en la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad. Basta con recordar las escaleras mecánicas que se han instalado en muchos municipios de nuestra Comunidad como elementos que favorecen la accesibilidad, cuando esas instalaciones, como es conocido, excluyen de su uso a las personas con discapacidad. Lo mismo podemos señalar respecto de los edificios de nueva construcción o sujetos a reformas en los que se permiten accesos diferenciados para las personas con discapacidad que, por lo general, se sitúan en la parte trasera de los edificios. Se han de primar aquellas instalaciones que puedan ser utilizadas por toda la ciudadanía en condiciones de igualdad, con el fin de hacer efectivo los principios de la igualdad de oportunidades y la no discriminación de las personas con discapacidad.
4.4. Es innegable que el derecho a acceder al empleo público en condiciones de igualdad reviste una especial relevancia cuando se trata de personas con discapacidad, de ahí que el ordenamiento jurídico actual contenga normas y disposiciones destinadas específicamente a favorecer las condiciones de acceso de estas personas.
Por ello, el empleador público debe garantizar el cumplimiento del cupo de reserva de puestos establecido, una determinada preferencia en la fase de elección de destinos o la adecuación del puesto de trabajo y de su entorno a las necesidades de la persona que lo vaya a desempeñar.
También, garantizando los principios que deben regir el acceso al empleo público, se deben establecer en las normas reguladoras de sus bolsas de contratación temporal medidas de discriminación positiva que faciliten el acceso de las personas con discapacidad a aquellos puestos de trabajo que sean adecuados a sus características.
4.5. Teniendo en cuenta, el sobreesfuerzo que deben realizar las personas con discapacidad y sus familias, para atender a las necesidades derivadas de esa discapacidad, en nuestra opinión, en una coyuntura como la que nos encontramos de crisis económica los poderes públicos deben seguir avanzando en el tratamiento de los beneficios fiscales existentes como medida de protección que ayude a disminuir situaciones de desigualdad.
4. Personas con enfermedades crónicas
Antecedentes
Las personas afectadas por enfermedades crónicas presentan necesidades específicas que ineludiblemente deben ser atendidas por las administraciones públicas vascas. Al tratarse de enfermedades de larga duración y, por lo general, de progresión lenta, demandan mayoritariamente una atención basada en tratamientos o cuidados distintos de los curativos propiamente dichos, centrados más bien en una perspectiva sociosanitaria que garantice la calidad de vida de estas personas, mediante el fomento de su autonomía y cuidado, la prevención del deterioro y la igualdad de trato y de oportunidades.
1. Quejas destacadas
1.1. Una paciente nos presentaba su queja con relación a las dificultades para recibir atención sanitaria por especialista en medicina interna. La interesada, entre otras patologías, se encuentra afectada de intoxicación por mercurio.
El Departamento de Sanidad y Consumo había solicitado derivación al Hospital General de Valencia pero la Dirección Médica del Centro de Valencia rechazó la atención por no ser “servicio de referencia para la unidad de toxicología”.
La interesada había presentado una solicitud al Departamento para conocer cuáles eran los pasos que habían de darse ante tal rechazo y para que se produjera una nueva derivación adecuada.
Transcurrido un tiempo razonable sin recibir respuesta trasladábamos a Osakidetza-Servicio Vasco de Salud que el tratamiento de personas afectadas por mercurio de amalgamas dentales es uno de los procedimientos incluidos en la cartera de servicios comunes del sistema público sanitario. Señalábamos que las personas usuarias del Sistema Nacional de Salud tienen derecho al acceso a la referida cartera de servicios comunes en condiciones de igualdad efectiva y al margen de que se disponga o no de una técnica, tecnología o procedimiento en el ámbito geográfico en el que residan; los servicios de salud que no puedan ofrecer alguna de las técnicas en su ámbito geográfico establecerán los mecanismos necesarios de canalización y remisión de las personas usuarias que lo precisen al centro o servicio donde les pueda ser facilitado. En el supuesto de inexistencia, procederá efectuar la autorización de un reintegro de los gastos generados como consecuencia de la atención dispensada por centro privado señalado por la administración sanitaria.
El Departamento ha solicitado asistencia sanitaria para esta persona al servicio de medicina interna del Hospital Universitario de Guadalajara “ya que hay un facultativo experto en su patología” según nos indica.
1.2. En otro supuesto, una persona afectada por sensibilidad química múltiple era finalmente derivada al Hospital General Universitario de Valencia. A otra persona afectada por este síndrome se le reintegraban los gastos de su asistencia sanitaria en centro privado.
1.3. Una persona que acreditaba padecer un síndrome de Sensibilidad Química Múltiple (SQM) en grado IV sobre IV asociado a un Síndrome de Fatiga Crónica Post Viral (G93.3 CIE-10) de grado III sobre IV, Fibromialgia en grado I (M79.0), Síndrome Seco de Mucosas, sensibilidad electromagnética y Disrupción Endocrina Múltiple, así como numerosas intolerancias alimentarias (grado de discapacidad reconocido del 67%) solicitaba ayudas económicas para hacer frente al coste de una serie de productos dirigidos a mejorar su calidad de vida, favorecer su autonomía, desarrollo personal e integración social (al amparo de la convocatoria pública de ayudas dirigidas a personas con discapacidad).
Estas ayudas le han sido denegadas por el Departamento de la Diputación Foral de Araba/Álava argumentando cuestiones como el debate existente en la comunidad médico-científica sobre el carácter de estas patologías o la no concurrencia de circunstancias de grave y urgente necesidad social.
Lo cierto es que, de un lado, está diagnosticado de las patologías referidas y de otro, la situación en la que se encuentra (permanece en su domicilio sin posibilidad de salir al exterior ante la posible exposición a los agentes desencadenantes, lo que resulta imprescindible para evitar la amplificación y cronificación del mecanismo de sensibilidad), resulta, en nuestra opinión, de extrema gravedad.
El ente foral no se mostró receptivo a nuestras consideraciones y con relación a las ayudas solicitadas en el último ejercicio inadmitió por extemporáneo el recurso de alzada interpuesto por el interesado a pesar de que confluyeran tres circunstancias:
A la vista de la incorrecta praxis en el actuar administrativo hemos planteado a la Administración la necesidad de revisar sus propios actos. La Administración se opone a ello alegando la perentoriedad de los plazos.
1.4. La esposa de un hombre de 59 años, afectado por daño cerebral adquirido, denunciaba la demora excesiva en la asignación para aquel de una plaza en centro de día de atención especializada.
La Diputación Foral de Bizkaia (DFB) le había ofrecido la posibilidad de una atención residencial para su esposo pero el deseo de ella y sus hijos (todavía adolescentes), a pesar de la atención intensiva que requería este (Grado III Nivel 2 de dependencia) era el de convivir con él y procurarle los cuidados que fueran necesarios. Consideraban el centro de día de atención especializada (Bekoetxe o Lurgorri) el recurso más idóneo para aquel, porque permitiría unos cuidados acordes a sus necesidades durante la jornada laboral de la madre y académica de los hijos.
Trasladábamos al ente foral que este tipo de quejas ponían de manifiesto, una vez más, la insuficiencia de recursos especializados para personas con discapacidad, y más en concreto para personas afectadas por daño cerebral –sobre la cual ya nos hemos pronunciado en diversas ocasiones–, así como la necesidad de garantizar la atención más pronta posible a la ciudadanía titular del derecho de acceso a dichos servicios.
Dada la edad del afectado, planteábamos al Departamento de Acción Social de la DFB si, en tanto le fuera asignada una plaza de centro de día especializado, podría acceder a una de centro de día para personas mayores, con el fin de que fuera atendido en los períodos de ausencia de la familia por motivos laborales y de estudios, pues esta atención se vería complementada por la fisioterapia y logopedia asumida por la familia en colaboración con la asociación ATECE.
La propuesta alternativa era acogida de buen grado por el Departamento pero este nos indicaba que, en tal caso, perdería su posición en la lista de espera para el centro de día especializado, lo cual no alcanzábamos a comprender.
En nuestra opinión, parece adecuado que si un recurso idóneo para la problemática que padece esta persona (daño cerebral), como lo es Bekoetxe o Lurgorri, no se encuentra disponible por insuficiencia de plazas, el hecho de acceder a otro para paliar las necesidades más urgentes de cuidado, no deba impedir que la solicitud inicial permanezca plenamente vigente, de modo que si avanza los correspondientes puestos en la lista de espera, el recurso más idóneo le sea adjudicado.
2. Contexto normativo y social
2.1. Las principales novedades normativas se han dado en el ámbito general de la sanidad pública (Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud y mejorar la calidad y seguridad de sus prestaciones y Decreto 114/2012, de 26 de junio, sobre régimen de las prestaciones sanitarias del Sistema Nacional de Salud en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Euskadi) por lo que su análisis se realiza en el apartado III del capítulo II.12. relativo al área de Sanidad.
2.2. El pasado año dábamos cuenta de los principales avances de la Estrategia para afrontar el reto de la cronicidad en Euskadi, instrumento impulsado por Departamento de Sanidad y Consumo y dirigido a mejorar la atención ofrecida a estas personas mediante sus 14 proyectos estratégicos.
La evolución de estos proyectos se recoge en el documento Compartiendo el avance de la estrategia de cronicidad. Entre los pasos registrados destacamos la definición del Plan de Salud 2012-2020 y la aprobación e impulso del Programa Euskadi Libre de Humo de Tabaco.
Este año se ha celebrado la V Reunión Plenaria de la Estrategia de la Cronicidad.
2.3. El Departamento de Sanidad y Consumo, preocupado por los efectos en la salud de los campos electromagnéticos, ha publicado un estudio titulado Campos electromagnéticos y efectos en salud que pretende servir de guía a los técnicos de salud publica en su trabajo, recoge diversos aspectos como conceptos, clasificación, efectos biológicos y legislación, e incluye una serie de recomendaciones.
2.4. El Sistema Vasco de Salud ha puesto en marcha un sistema pionero conocido como Historial Dosimétrico. Consiste en un registro de exposiciones a las radiaciones ionizantes (y, por tanto, no inocuas) que determinadas pruebas diagnósticas conllevan. Conociendo las radiaciones que cada paciente acumula pueden arbitrarse medidas de prevención y evitación de exposiciones innecesarias.
2.5. En el informe del año pasado (capítulo III.4) dedicábamos un amplio apartado (el III.3) a las personas con enfermedades de baja prevalencia (más conocidas como enfermedades raras) y uno específico a las personas con enfermedades congénitas del metabolismo (el III.2).
Con relación al segundo grupo, el Departamento ha anunciado la inclusión de cinco nuevas enfermedades en el Programa de Cribado Neonatal de Osakidetza: Homoscitinuria, Enfermedad de Jarabe de Arce (MSUD), Aciduria Glutámica tipo 1 (GAI), aciduria isovalérica y la Deficiencia de Acil COA deshidrogenada de ácidos grasos de cadena larga (LCHADD), a partir de enero de 2013.
Estas cinco enfermedades se encuentran en el listado de 19 enfermedades cuya inclusión sugeríamos a Osakidetza, enfermedades todas ellas susceptibles de tratamiento que presentan resultados fiables en su detección y que ya han sido incorporadas en los programas de otras comunidades autónomas del Estado y de países de nuestro entorno europeo (Alemania, Dinamarca, Bélgica, Holanda, Austria, etc.).
Este año se ha creado el Consejo Asesor de Enfermedades Raras mediante la ORDEN de 22 de mayo de 2012, del Consejero de Sanidad y Consumo, por la que se crea el Consejo Asesor de enfermedades raras, como órgano consultivo del Departamento de Sanidad y Consumo para el asesoramiento técnico y la información en la materia. También se ha nombrado a los miembros de dicho Consejo. Todo ello en el contexto de puesta en marcha del Plan de Acción de la Estrategia de Enfermedades Raras en la CAPV al que nos referíamos el pasado año.
En la definición del Plan de Salud mental 2012-2020, se ha incluido como objetivo específico 2.17. “establecer medidas de prevención y diagnóstico precoz de las enfermedades raras o poco frecuentes” con la correspondiente descripción de un total de diez objetivos operativos.
El informe “Necesidades sociosanitarias y propuesta de acciones a desarrollar dirigidas a personas con enfermedades raras y sus familias” ha sido presentado este año ante el Parlamento Vasco.
2.6. Resulta de gran interés la recomendación adoptada este año por el Síndico-Defensor vecinal de Vitoria-Gasteiz sobre Uso de productos odorizantes químicos para limpieza de la ciudad pues las medidas que recomienda, de ser aceptadas, contribuirán, sin duda, a evitar la exposición a tales productos de las personas afectadas por sensibilidad química múltiple en particular, y de la ciudadanía vitoriana, en general, contribuyendo así a una mejora de su calidad de vida.
3. Otras intervenciones en el marco del plan de actuación
A continuación describiremos las principales actuaciones desarrolladas por la institución durante el año 2012:
3.1. Expedientes de oficio
3.1.1. Personas afectadas de linfedemas primarios y secundarios
En el informe de 2010 (apartado IV.2 del capítulo III.4) dedicamos un extenso apartado a las personas con linfedema, su problemática y sus principales reivindicaciones con relación a la atención dispensada por parte de Osakidetza. El estudio realizado por la institución sobre la materia nos había llevado a detectar las posibles áreas de mejora, sobre las cuales dirigimos una petición de información a Osakidetza, de cuya respuesta dejamos constancia en dicho apartado. Tras el análisis de la respuesta recibida, nos pusimos de nuevo en contacto con las entidades sociales de personas afectadas, para trasladar la información facilitada y contrastarla. El colectivo de personas afectadas nos comunicó que la información facilitada no se ajustaba a su experiencia cotidiana y que, a la vista de la respuesta de la administración sanitaria, habían decidido elaborar un estudio consultando a un total de 140 personas afectadas mediante un cuestionario que abordaba las diferentes cuestiones recogidas en la información emitida por Osakidetza, por entender que ello ofrecería mayor rigor a su valoración.
En el informe del año pasado (apartado III.1 del capítulo III.4) hacíamos constar los resultados arrojados por dicho estudio. Estos resultados fueron trasladados a Osakidetza por entender que se trataba de una herramienta muy útil para que la administración sanitaria pudiera conocer la percepción de las personas afectadas sobre la atención que se les dispensa, testar la aplicación práctica de sus previsiones organizativas y adoptar las medidas oportunas de corrección.
Osakidetza, en su contestación, no se muestra receptiva con las propuestas que realizaba el colectivo, lo cual lamentamos profundamente pues ello no resulta coherente con los principios de potenciación del papel de los grupos de pacientes en la gestión de la cronicidad y de participación activa de estos en la promoción de la salud y prevención, ambos proclamados en la Estrategia para afrontar el reto de la cronicidad en Euskadi. Seguiremos insistiendo en la necesidad de tener en cuenta dichas propuestas.
Por su parte, el colectivo subraya la necesidad de profundizar en el conocimiento sobre esta enfermedad por parte de nuestra administración sanitaria y la conveniencia de observar la guía de práctica clínica europea Best Practice Guide for the Managemente of Lyphedema, utilizada en la actualidad por los distintos países de nuestro entorno. Asimismo, consideran preciso que se tengan en cuenta por dicha administración sus reclamaciones, con el fin de prevenir esta condición progresiva y crónica, cuyo grado más avanzado y grave se conoce como elefantiasis.
3.1.2. Personas con enfermedades de sensibilización central: fibromialgia (FBM), fatiga crónica (FC), sensibilidad química múltiple (SQM) y electrohipersensibilidad (EHS)
La puesta en marcha de un expediente de oficio el año pasado con el fin de analizar la atención dispensada a este colectivo por las administraciones públicas concernidas, y el contacto con las asociaciones de pacientes y entidades sociales de apoyo a las personas afectadas y sus familias nos permitió avanzar algunos aspectos de los cuales dejamos constancia en nuestro informe al Parlamento Vasco de 2011 (capítulo III.4, apartado III.5).
Concretamente, pudimos registrar un total de 24 medidas cuya implementación podría redundar en una adecuada atención de estas personas así como en la mejora de su calidad de vida.
La problemática de quienes padecen estas enfermedades fue contemplada en sede parlamentaria con la aprobación de sendas proposiciones no de Ley:
Transcurrido un período de tiempo que consideramos suficiente para realizar el oportuno seguimiento sobre el grado de cumplimiento de sendas proposiciones, dirigimos un escrito de petición de información al Departamento de Sanidad y Consumo del Gobierno Vasco sobre los pasos que dicho Departamento habría dado con relación a las actuaciones a las que el Parlamento Vasco le instaba en dichas proposiciones. Igualmente, remitimos al Departamento de Medio Ambiente, Planificación Territorial, Agricultura y Pesca una petición de información en los mismos términos, en esta ocasión, aludiendo en exclusiva al grado de cumplimiento de la proposición no de Ley 80/2011, relativa al reconocimiento de las enfermedades de sensibilización central.
La respuesta del Departamento de Sanidad y Consumo sitúa sus actuaciones en el marco general de mejoras impulsadas para adaptar el sistema vasco de salud a las necesidades de las personas con enfermedad crónica (estrategia de la cronicidad) y en materia de enfermedades raras.
Alude a la coordinación interinstitucional para resolver las necesidades sociolaborales y jurídicas de este colectivo de pacientes en el contexto de las Directrices socio sanitarias y los Planes Territoriales socio sanitarios mediante un abordaje basado en la discapacidad y en el riesgo de exclusión derivado de estas patologías, sin mayor concreción.
Nos anuncia que se encuentra trabajando en las líneas de un Plan de acción para la fibromialgia y el síndrome de fatiga crónica “habiendo avanzado en la difusión de los protocolos de actuación y en la campaña de sensibilización de los profesionales”. Así, informa que ha difundido el protocolo de actuación elaborado por el Ministerio de Sanidad, Política Social e Igualdad (que considera plenamente válido) entre los facultativos, con el objetivo de dotarles de los conocimientos necesarios para el abordaje de la fibromialgia, en aspectos como el diagnóstico, el tratamiento o aquellos que puedan incidir en la mejora de la calidad de vida de estos pacientes. En su opinión “mediante la difusión de las guías clínicas se va a mejorar la coordinación entre los/as médicos de atención primaria y especializada al conseguir un diagnóstico temprano de la enfermedad, un mejor seguimiento de la evolución clínica y del propio tratamiento a los/as pacientes diagnosticados, evitando de esta forma la posible sobre medicación que pudiera existir en algunos casos”. Nos señala que el Departamento ha trabajado con OSATZEN (Sociedad Vasca de medicina de familia y comunitaria) para diseñar una campaña de información y sensibilización de profesionales del sistema sanitario vasco mediante programas (a modo de cursos) de formación continuada sobre la fibromialgia y síndrome de fatiga crónica dirigidos a facultativos tanto de atención primaria como especializada. Se propone realizar una investigación con relación a los resultados clínicos de la aplicación de las guías clínicas de estas patologías. También aluden al diálogo abierto iniciado con las asociaciones de fibromialgia y fatiga crónica.
Nos indica que “en lo referente a la coordinación con el resto de comunidades autónomas para la asignación de un código específico para estas enfermedades en el CIE 10 y posteriores actualizaciones que posibilite la actuación conjunta para facilitar la investigación de estas patologías así como su categorización entre las enfermedades laborales, este Departamento se coordinará con el resto de Comunidades Autónomas en el seno de la Comisión técnica de Información Sanitaria del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, tal como lo viene haciendo de forma habitual”.
El Departamento de Medio Ambiente, Planificación Territorial, Agricultura y Pesca del Gobierno Vasco señala que, por lo que se refiere al control de la contaminación electromagnética, de conformidad con la normativa vigente, no tiene atribuidas competencias. Añade que “no obstante, actualmente se está produciendo un debate científico a nivel internacional en relación con las posibles afecciones derivadas de la utilización de sistemas de conexión inalámbrica vía WiFi en el que participan, entre otros organismos, entidades como la Organización Mundial de la Salud y el Comité de Medio Ambiente, Agricultura y Asuntos Locales y Regionales del Consejo de Europa”. El Departamento nos informa que “sigue con sumo interés este debate científico puesto que del mismo se derivarán unas conclusiones científicas y posiblemente unas recomendaciones u obligaciones legales que permitirán a las Administraciones Públicas en general, y en su caso, a este órgano en particular, la adopción de medidas encaminadas a garantizar la protección del medio ambiente y la salud de las personas”.
3.2. Reuniones con asociaciones
3.2.1. Este año nos hemos reunido con un grupo de personas afectadas por sensibilidad química múltiple (SQM) con el fin de analizar las actuaciones que viene desarrollando esta institución en favor del colectivo, así como incidir en la problemática que viven y la dificultad que encuentran para el ejercicio de sus derechos ciudadanos.
Las personas afectadas por SQM son personas cuyo sistema inmunológico y sistema endocrinológico no permiten la exposición a productos químicos, fragancias, etc., ni en niveles comúnmente tolerados por la mayoría de las personas, bajo riesgo de poner en grave peligro su salud.
Por ello, hacer posible este encuentro ha supuesto para la institución el cumplimiento de un protocolo especial con una serie de medidas para limitar, al máximo, la exposición de estas personas a los agentes desencadenantes.
Las personas afectadas aluden con detalle a la problemática que padecen con relación a:
La institución del Ararteko se ha propuesto impulsar una serie de medidas orientadas a disminuir la exposición a tóxicos en la propia institución con el fin de lograr que esta resulte accesible al colectivo de personas afectadas por sensibilidad química múltiple, así como de garantizar una adecuada promoción de la salud de los y las trabajadoras.
3.2.2. Este año hemos abierto un espacio de colaboración con la FUNDACIÓN SÍNDROME DE DRAVET
El síndrome de Dravet, anteriormente conocido como Epilepsia Mioclónica Severa de la Infancia (SMEI), es un trastorno del neurodesarrollo que comienza en la infancia y se caracteriza por una epilepsia severa que no responde al tratamiento.
En la mayoría de los casos, las crisis epilépticas comienzan a partir del primer año de vida. Los primeros ataques están relacionados con la aparición de fiebre y son convulsiones generalizadas tónicas-clónicas o unilaterales. En muchas ocasiones estas crisis desembocan en status epilépticos de más de 20 minutos de duración, siendo necesaria la actuación de los equipos de emergencia. Con el tiempo, también aparecen crisis afebriles y otro tipo de episodios como las mioclonías, ausencias atípicas y ataques parciales-complejos. El desarrollo de la enfermedad difiere notablemente de una persona a otra.
A partir del segundo año se empiezan a observar síntomas de retraso en el desarrollo. En muchos casos se observan ataxia, trastornos incluidos dentro del espectro autista, problemas alimenticios, de crecimiento y trastornos del sueño. El habla suele ser una de las facultades más afectadas.
El diagnóstico de la enfermedad depende de la combinación de manifestaciones clínicas y electroencefalográficas en diferentes edades. La falta de criterios diagnósticos estrictos hace que puedan existir casos no identificados perfectamente. También existe un cierto porcentaje de casos que no cumplen todos los criterios señalados.
En opinión de la representante de la Fundación, resulta fundamental un diagnóstico temprano por dos motivos:
El diagnóstico sólo puede realizarse mediante test genético que solicita el o la neuropediatra. De ahí la importancia de una pronta derivación por parte de los servicios de atención primaria (pediatría) o urgencias al servicio especializado de neuropediatría.
Nos indican cuáles son, en su opinión, las principales lagunas en el ámbito sanitario y correspondientes propuestas de mejora:
También señalan cuáles son, en su opinión las principales fortalezas del sistema vasco de salud para el abordaje de este síndrome:
Consideran la atención temprana como un factor primordial por lo que reclaman que se dé hasta los 6 años de manera efectiva. Además reclaman ayudas para las sesiones de logopedia y psicomotricidad más allá de los 6 años.
El pasado 12 de mayo, Día Internacional de las Personas con Enfermedades Raras la institución del Ararteko preparó un artículo de opinión para su publicación en prensa. En esta ocasión el Ararteko quiso dar voz a dos mujeres, madres de menores afectados por el síndrome descrito, cuyo testimonio permite acercarnos a la realidad de las familias afectadas.
4. Valoración del estado de los derechos ciudadanos
4.1. Destacamos el esfuerzo que se está realizando desde el Departamento de Sanidad y Consumo por transformar el sistema sanitario con la finalidad de adaptarlo a las necesidades de las personas con enfermedad crónica, conseguir mejores resultados en salud y hacerlo de forma más eficiente. La estrategia de cronicidad planteada por nuestra administración sanitaria pretende situar al/a paciente en el centro del sistema, garantizar la continuidad de sus cuidados mediante la mejora de la coordinación entre la atención primaria y la especializada, fomentar el conocimiento de su dolencia y aportar herramientas para el autocuidado. La atención prioriza su mantenimiento en el hogar o en la comunidad con el apoyo de la enfermería de enlace y equipos de hospitalización a domicilio. Se propone también formar a estos/as pacientes sobre sus patologías en talleres de pacientes activos/as.
4.2. Observamos avances en el desarrollo de la estrategia de la cronicidad así como un desarrollo incipiente del Plan de Acción de la Estrategia de Enfermedades Raras en la CAPV.
4.3. Las personas con daño cerebral adquirido se enfrentan a una insuficiencia de recursos de centros de día especializados que exige, por parte de nuestras administraciones públicas, la puesta en marcha de nuevos recursos y la flexibilización de los procedimientos que permitan canalizar alternativas de atención.
4.4. La percepción que las personas afectadas por linfedema tienen sobre la atención que se les dispensa difiere de la información facilitada por el Servicio Vasco de Salud-Osakidetza. Ello constituye una herramienta muy útil que, en nuestra opinión, no está siendo debidamente aprovechada por nuestra administración sanitaria, en contradicción con los principios de participación activa de los grupos de pacientes que proclama su estrategia de la cronicidad.
4.5. El sistema vasco de salud no cuenta con profesionales especializados para atender a las personas afectadas por sensibilidad química múltiple e intoxicación por mercurio. Junto al impulso de la formación y especialización de profesionales, es preciso que, entretanto, las vías de remisión al servicio adecuado o de reintegro de los gastos generados como consecuencia de la atención dispensada por centro privado se realicen sin demoras y con la debida información a los/as pacientes.
4.6. Registramos avances en la atención a las personas con fibromialgia y fatiga crónica: aplicación de protocolos de actuación, formación de profesionales y participación de pacientes.
Sin embargo, con relación a las personas afectadas de sensibilidad química múltiple y electrohipersensibilidad, no percibimos ninguna mejora. Su situación social es extremadamente preocupante. Se trata de miembros de pleno derecho de la comunidad a la que pertenecen, lo que obliga a los poderes públicos a garantizar las condiciones que posibiliten un efectivo ejercicio de los derechos de los que son titulares.
Su problemática –grave, incapacitante en muchos casos e injustificadamente desconocida– ha de aflorar para generar espacios de reflexión y adopción de las medidas oportunas.
Es preciso que las administraciones concernidas ofrezcan una atención integral en los ámbitos sanitario y social; favorezcan la adquisición de productos de apoyo; garanticen la formación de las y los profesionales de los servicios públicos de atención directa; favorezcan la prevención; investiguen sobre su etiología y tratamiento; favorezcan la protección y mejora del medio ambiente, así como la creación de espacios blancos y contemplen en sus actuaciones los principios de precaución, transparencia e información ambiental, entre otras medidas.
5. Personas con enfermedad mental o trastornos mentales
Antecedentes
Las personas con enfermedad mental o trastornos mentales, por su especial vulnerabilidad, constituyen un colectivo al que el Ararteko dedica una atención singular.
Nuestro trabajo en esta área se fundamenta en la visión de la persona con enfermedad mental o trastorno mental como ciudadana de derechos. Ello nos lleva a poner el acento en su empoderamiento, inclusión social, rehabilitación psicosocial y participación real y efectiva.
Consideramos que la promoción de la autonomía personal y erradicación del estigma, la continuidad de los cuidados, la equidad, responsabilidad, coordinación, integración, eficiencia, así como el impulso de foros participativos y del asociacionismo de familiares y pacientes han de ser principios que inspiren el actuar de nuestras administraciones públicas, especialmente las del ámbito sanitario, social, educativo, de empleo, justicia y vivienda.
La misión del Ararteko es velar porque las actuaciones de dichas administraciones sean fiel reflejo de esos principios y contribuir a ello desde nuestra posición como defensoría.
1. El área en cifras
En el año 2012 se han registrado 23 nuevas quejas en el área de personas con enfermedad mental o trastornos mentales; en otros cuatro casos esta área estaba directamente concernida. Este trabajo de tramitación de las quejas se complementa con las actuaciones del área que exponemos en el apartado IV de este capítulo relativo al plan de actuación.
2. Quejas destacadas
2.1. Con motivo de la tramitación de una queja relativa a la atención ofrecida por la administración sanitaria a un joven que padece trastorno de la personalidad, el Ararteko ha recomendado a Osakidetza-Servicio Vasco de Salud la adopción y desarrollo de programas específicos para la atención de estos trastornos emergentes –que afectan especialmente a nuestra población joven– basados en el abordaje terapéutico intersectorial y con eficacia probada, para aumentar la calidad asistencial y, por consiguiente, la calidad de vida de quienes padecen dichos trastornos y sus familias.
El Ararteko insta a poner en marcha, en el ámbito de la CAPV, una unidad especializada en trastornos de la personalidad en su modalidad de hospital de día, unidad que ya se encontraba proyectada en 2008, pero cuya implantación no había registrado ningún avance en los últimos cuatro años, a pesar de nuestros reiterados pronunciamientos a favor de dicha implantación.
Se trata de la Resolución del Ararteko, de 23 de noviembre de 2012, por la que se recomienda a Osakidetza-Servicio Vasco de Salud la adopción de una serie de medidas generales relativas a la atención de las personas con trastornos graves de la personalidad y otras medidas particulares con relación a la atención de un joven afectado. En ella se recomiendan también otra serie de medidas dirigidas a favorecer la información a las personas afectadas y sus familias y garantizar su derecho a una asistencia sanitaria adecuada.
2.2. La intervención del Ararteko ha propiciado la derivación a la especialista en genética de una menor cuyos padres denunciaban la demora injustificada de dicha derivación por parte del servicio de psiquiatría infantil del Hospital de Santiago.
2.3. Un buen número de personas usuarias y la propia Asociación “Módulo de Asistencia Psicosocial de Cruces” nos mostraban su oposición a la no renovación del Convenio de Colaboración suscrito por parte del Departamento de Sanidad y Consumo con dicha asociación, lo cual podía suponer el cierre del módulo.
Si bien estos expedientes se encuentran en fase de tramitación, podemos avanzar que nuestras actuaciones han ido dirigidas a analizar si la nueva atención dispensada por la red pública de Osakidetza podía suponer un retroceso en los estándares de atención alcanzados, en aspectos tales como ratio de atención psiquiátrica, programa de atención a personas con ludopatías, programa de atención a mujeres víctimas de violencia de género, intervención familiar o erradicación del estigma.
Nuestra mayor preocupación –así trasladada al Departamento de Sanidad y Consumo– ha sido que la nueva ubicación del centro y la nueva organización del servicio, en ningún caso supongan una merma en la calidad de la atención al colectivo de personas con necesidades de asistencia psicosocial.
La decisión del Departamento se sitúa en el ámbito de su potestad de organización y la nueva estructuración se encuentra debidamente motivada. Al margen de ello, hemos de manifestar que la excelente trayectoria del módulo, con más de 30 años de servicio a nuestra administración sanitaria, así como el compromiso y profesionalidad de su equipo, hacen recomendable articular alguna suerte de continuidad de aquel, apoyada por nuestras administraciones públicas, con el fin de complementar la atención ofrecida desde la red.
Con motivo de la tramitación de estos expedientes, el Departamento ha asumido una serie de compromisos con relación a los aspectos que enumerábamos anteriormente a los que daremos oportuno seguimiento.
3. Contexto normativo y social
3.1. Las principales novedades normativas se han dado en el ámbito general de la sanidad pública (Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud y mejorar la calidad y seguridad de sus prestaciones y Decreto 114/2012, de 26 de junio, sobre régimen de las prestaciones sanitarias del Sistema Nacional de Salud en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Euskadi) por lo que su análisis se realiza en el apartado III del capítulo II.12. relativo al área de Sanidad.
3.2. El escenario de profundos cambios en que nos encontramos inmersos, con motivo de la grave crisis económica actual, motiva nuestra preocupación por las posibles limitaciones en el acceso, nivel y calidad de las prestaciones sanitarias y sociales, cuya responsabilidad y gestión competen a las administraciones públicas.
La protección de las personas con enfermedad mental debe constituir una prioridad en las políticas públicas.
La OMS refiere que el incremento de la pobreza y los recortes en el gasto público, experimentados en Europa desde el inicio de la crisis, han conducido a un notable detrimento de la salud mental de la ciudadanía europea; la evidencia científica ha puesto de manifiesto que las personas que sufren recortes en sus ingresos y conflictos familiares presentan, respecto a la población en general, un riesgo significativamente mayor de padecer algún tipo de problema de salud mental; la relación entre crisis económica y salud mental es bidireccional, de tal modo que no solamente la crisis tiene un efecto negativo en la salud, incluida la salud mental, sino que los problemas en este último ámbito también tiene una repercusión grave en el desarrollo económico de los países europeos.
Todo ello pone de manifiesto la necesidad de proteger la salud mental de las y los ciudadanos, principalmente en tiempos de crisis, mediante la mejora del acceso a los servicios de salud mental, la dotación de recursos y la formación de los/as profesionales sanitarios. Algunos de los avances registrados en este sentido se recogen en el apartado IV.2 relativo al seguimiento del informe extraordinario Atención comunitaria de la enfermedad mental.
3.3. La Viceconsejería de Innovación Sanitaria del Gobierno Vasco ha puesto en marcha en 2012 el Comité Estratégico del Tercer Sector de Euskadi. La participación de FEDEAFES Federación de Euskadi de Asociaciones de Familiares y Personas con Enfermedad Mental en sus tres grupos de trabajo (Salud y Exclusión, Rehabilitación de Secuelas Crónicas y Discapacidad) se trata sin duda de una buena práctica impulsada por el Departamento para la participación.
4. Otras intervenciones en el marco del plan de actuación
A continuación describiremos las principales actuaciones desarrolladas por la institución durante el año 2012:
4.1. Actuaciones de oficio
La tramitación de diversos expedientes de queja en los que la persona interesada había sido internada en contra de su voluntad motivó, en febrero de 2012, la apertura de un expediente de oficio relativo al análisis del cumplimiento de las medidas previstas en la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (LEC) para estas situaciones.
En todos los casos, la administración sanitaria, de acuerdo con lo establecido por dicha normativa, daba cuenta del internamiento al tribunal competente dentro del plazo de veinticuatro horas previsto legalmente.
Detectábamos casos en los que se producía una demora por parte de la autoridad judicial con relación al máximo de setenta y dos horas pautado para ratificar la medida. Ello motivó el traslado de la cuestión a los órganos competentes, concretamente, la Fiscalía Superior de la Comunidad Autónoma del País Vasco y la Sala de Gobierno del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco. Ambas instancias acordaron la incoación de diligencias informativas.
De acuerdo con la información ofrecida por la Sala de Gobierno del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco se han adoptado las medidas oportunas con el fin de que los plazos legales sean respetados en todos los casos.
Analizábamos también si los derechos que asisten a la persona en estas circunstancias eran plenamente conocidos por ella y si esto se propiciaba adecuadamente desde nuestra administración sanitaria.
Las dudas que sobre la cuestión nos suscitan los casos analizados y el contraste realizado con profesionales de la Red de Salud Mental de Osakidetza exigen incidir en la necesidad de incluir en los protocolos sobre hospitalización involuntaria medidas que garanticen un conocimiento real y efectivo por parte de las y los pacientes de los derechos que conforme a la LEC les asisten (mediante formulario escrito en lenguaje comprensible, firma preceptiva de personal sanitario, etc.).
4.2. Seguimiento del informe extraordinario Atención comunitaria de la enfermedad mental
4.2.1. Situación de los recursos de la red sanitaria en materia de salud mental a finales de 2012 (incluimos los datos de 2010 y 2011 para observar la evolución).
Señalamos el incremento de 21 plazas en Hospital de Día y la eliminación de 10 plazas en unidades de larga estancia.
Se ha autorizado en octubre de 2012 la puesta en marcha de una Unidad de Media Estancia Infanto-Juvenil en la Red de Salud Mental de Álava de carácter supraterritorial.
4.2.2. En cuanto al proceso de desinstitucionalización, destacamos que desde enero de 2010 hasta octubre de 2012, la Red de Salud Mental de Bizkaia ha reducido el número total de sus camas de estancia prolongada ubicadas en hospitales psiquiátricos (plazas residenciales de larga estancia) de 420 a las actuales 313. En este tiempo ha reconvertido 90 camas residenciales en camas destinadas a programas de rehabilitación. Entre enero y octubre de 2012 se han cerrado 9 camas en los hospitales de Bermeo y Zaldibar.
En Gipuzkoa, la Dirección Territorial de Sanidad ha llevado a cabo dos proyectos con programas específicos para un número limitado de camas en el Hospital Aita Menni, con el fin de reducir camas de larga estancia. De las 35 plazas nuevasen minirresidencias abiertas en 2012 en el territorio guipuzcoano, en torno al 65% fueron para pacientes hospitalizados en larga estancia.
2010 *(5) |
2011 |
2012 *(5) |
|
CSM (1) Centros de Salud Mental de personas adultas | 41 | 41 | 41 |
CSMIJ (1) Centros de Salud Mental Infanto-Juvenil | 8 | 8 | 8 |
UHB (2) Unidades de Hospitalización Breve | 8 (231) |
6 (246) |
6 (246) |
UHBIJ (2) Unidades de Hospitalización Breve Infanto-Juveniles | 3 (20) |
3 (20) |
3 (20) |
HD Hospitales de Día de personas adultas | 10 (247) |
22 (821) |
22 (842) |
HDIJ Hospitales de Día Infanto-Juveniles | 5 (45) |
5 (50) |
5 (50) |
UME (3) Unidades de Media Estancia y de Subagudos | 7 (282) |
6 (286) |
6 (286) |
UPR Unidad de Psicosis Refractarias | 1 (14) |
1 (14) |
1 (14) |
UR Unidades de Rehabilitación | 2 (84) |
5 (207) |
5 (207) |
UL (3) Unidades de Larga estancia | 13 (804) |
3 (230) |
3 (220) |
PG (4) Psicogeriátricos | 6 (155) |
3 (109) |
3 (109) |
Fuente: Servicio Vasco de Salud-Osakidetza.
(1) CSM y CSMI-J en los que se engloban además las toxicomanías, los equipos que atienden específicamente a Trastornos de la Conducta Alimentaria y los que atienden a los Primeros Episodios Psicóticos.
(2) Tanto de Hospital General como en Hospital Psiquiátrico UHB e Infanto-Juveniles UHBI-J.
(3) Con diferentes denominaciones. En el caso de Gipuzkoa son concertadas.
(4) En el caso de Gipuzkoa son concertadas.
(5) Entre paréntesis, el número de plazas.
4.2.3. Por lo que se refiere a las estructuras residenciales no hospitalarias, de acuerdo con la información facilitada por Osakidetza en 2011, el número total de plazas en pisos tutelados y pisos supervisados se situaba en 468. Este año el dato ofrecido es de 332 plazas. En 2011 se cifraba en 90 el número de plazas en minirresidencias; en 2012 se registran 136 plazas. En 2011 se nos indicaba que el número de plazas en comunidades terapéuticas ascendía a 30. En 2012 nos aportan el dato de 449 plazas en comunidades y hospitales de día sin desglosar, lo cual no nos permite emitir conclusiones.
Este año se ha firmado un Acuerdo de colaboración entre el Departamento de Sanidad, Viviendas Municipales del Ayuntamiento de Bilbao, AVIFES y la Red de Salud Mental de Bizkaia para el acceso de personas con trastorno mental grave (TMG) a vivienda normalizada de alquiler social. En nuestra opinión, acuerdos de este tipo resultan ejemplares e indispensables.
4.2.4. El pasado año, aludíamos a la implantación de los programas de tratamiento asertivo comunitario en Bizkaia y en Álava. Carecíamos de información sobre este tipo de estructuras en Gipuzkoa. Este año se nos aclara que se está desarrollando un programa con criterios semejantes en la zona de Donostia. Se cuenta, además, con un programa de Tratamiento Ambulatorio Involuntario que persigue igualmente el mantenimiento del paciente con trastorno mental grave (TMG) en su medio. Por otro lado, disponen del Proceso Singularizado de la Esquizofrenia, con un abordaje intensivo. Un total de 320 pacientes con TMG se benefician de estos programas mediante un control más intensivo y actuaciones en la comunidad y a domicilio.
4.2.5. Este año Osakidetza ha realizado un trabajo de recopilación y análisis de documentos dirigidos, unos a profesionales y otros a pacientes y familiares, que en nuestra opinión puede resultar muy útil. El trabajo se organiza en cuatro carpetas (Documentos generales para usar en todos los CSM; Consentimientos informados para que los/as prescriptores/as entreguen a los/as pacientes adultos/as; Guías de información sobre Tratamientos, para uso interno de los/as prescriptores/as y Guías sobre patologías y sobre tratamientos para entregar a pacientes adultos).
4.2.6. En cuanto a las actuaciones llevadas a cabo con el fin de favorecer la creación de un espacio verde de dimensiones óptimas y al aire libre en el Hospital Psiquiátrico de Araba/Álava, Osakidetza nos indica que ya cuenta con el proyecto de arquitectura, ha tramitado la solicitud de licencia de obra y, a la espera de su concesión, se encuentra en disposición para comenzar la obra. Se trata de una excelente noticia por lo que esperamos que las previsiones se materialicen con la mayor brevedad posible.
4.3. Estudios
El Ararteko ha hecho público un estudio titulado Aproximación a la atención de la salud mental de la infancia, adolescencia, juventud y vejez en la CAPV desde la perspectiva del Ararteko: retos y oportunidades, donde reconoce el notable esfuerzo que las administraciones públicas vascas han desarrollado en los últimos años en materia de atención y protección de la salud mental de estos colectivos especialmente vulnerables, y a su vez, pone la atención en aquellas cuestiones que requieren de nuevas iniciativas, mayor desarrollo o mejora, emitiendo las correspondientes recomendaciones.
4.4. Reuniones con asociaciones
4.4.1. Fruto de la relación que esta institución mantiene con FEDEAFES, Federación de Euskadi de Asociaciones de Familiares y Personas con Enfermedad Mental, hemos conocido las principales preocupaciones que actualmente tiene este colectivo, así como los déficits y lagunas que detecta en la atención dispensada al colectivo por nuestras administraciones públicas:
4.4.2. Este año hemos mantenido la dinámica de colaboración iniciada el pasado año con OME-Osasun Mentalaren Elkartea, Asociación de Salud Mental y Psiquiatría Comunitaria. Esta dinámica nos permite contar con las aportaciones de este grupo de profesionales de la psiquiatría cuya profesionalidad y actitud proactiva a favor de los derechos de las personas con problemas de salud mental son remarcables. Además, su condición de profesionales que trabajan en la Red de Salud Mental de Osakidetza, nos aporta un mejor conocimiento sobre la atención que se presta al colectivo. A continuación destacaremos sus puntos de vista sobre algunas de las cuestiones que les planteábamos:
4.4.3. Este año hemos iniciado una dinámica de colaboración con ASVAR Asociación Vasca para la Rehabilitación Psicosocial y varios profesionales de la Red de Salud Mental de Araba/Álava. Al igual que en el caso anterior, contar con la colaboración de profesionales de la psiquiatría, la psicología y el trabajo social cuya profesionalidad y actitud proactiva es remarcable contribuye a que nuestra intervención sea más acertada. Al tratarse también de profesionales que trabajan en la Red de Salud Mental de Osakidetza, se enriquece nuestro conocimiento sobre la atención que se presta al colectivo.
Coinciden con las valoraciones realizadas por OME reseñadas en el apartado anterior y nos ofrecen su punto de vista sobre otras cuestiones:
4.5. Otras actuaciones
4.5.1. Las XXVII Jornadas de Coordinación de las Defensorías del Pueblo celebradas en Zaragoza los días 19 y 20 de junio de 2012 versaron sobre Protección de las Personas con Enfermedad Mental.
El primero de los talleres de trabajo, celebrado en Madrid el 9 de febrero y coordinado por el Defensor del Pueblo, abordó el tratamiento penal, procesal y penitenciario de la persona con enfermedad mental y generó el correspondiente documento de consenso.
El segundo, que tuvo lugar en Sevilla el 15 de marzo y fue coordinado por el Defensor del Pueblo Andaluz, analizó los tratamientos involuntarios en el ámbito de la Salud Mental desde una perspectiva jurídica; las conclusiones se plasmaron en un segundo documento que fue aprobado por el conjunto de las defensorías.
El tercer taller, sobre colectivos especiales de jóvenes y mayores, fue coordinado por el Ararteko y se celebró en Vitoria-Gasteiz el 23 de marzo. El documento de consenso recoge un diagnóstico de la situación en el ámbito estatal, las conclusiones sobre la materia y las recomendaciones emitidas por las defensorías.
Estos talleres permiten, de un lado, intercambiar herramientas que favorezcan el trabajo de las defensorías en la defensa de los derechos de estas personas, reflexionar sobre la materia, compartir conocimiento y, de otro, la aprobación de conclusiones y recomendaciones dirigidas a las administraciones públicas.
4.5.2. El Ararteko participó el pasado 11 de octubre en la III Jornada Técnica de la Fundación ARGIA (fundación cuya misión es la puesta en marcha actividades asistenciales y servicios para la prevención, tratamiento, rehabilitación y reinserción social de las personas afectadas por enfermedades mentales crónicas y trastornos psíquicos) con la ponencia Atención en recursos comunitarios a las personas que sufren Trastorno Mental Grave. En ella analizamos la evolución que ha registrado la atención dispensada a las personas con TMG desde que en el año 2000 la institución publicara su informe extraordinario Atención comunitaria de la enfermedad mental.
4.5.3. El Ararteko participó como uno de los agentes clave en el Seminario de diagnóstico de la situación y propuestas de actuación celebrado el 9 de noviembre y organizado por FEDEAFES, sobre la realidad del estigma social de las personas con enfermedad mental.
4.5.4. Los días 3 y 4 de diciembre el Ararteko participó en las Jornadas de Seguimiento de la Aplicación de la Convención sobre los Derechos del Niño en España organizadas por la Plataforma de Organizaciones de Infancia con la ponencia Un breve recorrido por la atención a la salud mental de la infancia y adolescencia en la CAPV desde la perspectiva del Ararteko.
5. Valoración del estado de los derechos ciudadanos
5.1. Las personas con enfermedad mental constituyen un grupo de población especialmente vulnerable, con mayores dificultades para el acceso a los recursos públicos. Son, sin embargo, miembros de pleno derecho de la comunidad a la que pertenecen, lo que obliga a los poderes públicos a garantizar las condiciones que posibiliten un efectivo ejercicio de los derechos de los que son titulares.
Ello exige que la actuación a favor de este colectivo incluya todas aquellas cuestiones que permitan su efectiva integración en la comunidad: alojamiento, educación, empleo, suficiencia económica, eliminación del estigma, participación, etc.
5.2. A pesar de que los avances han sido notables en los últimos años, se registra una insuficiencia o falta de apoyo institucional a las estructuras intermedias de rehabilitación en el ámbito de la salud mental (hospitales/centros de día, recursos de alojamiento con distinto grado de supervisión, centros ocupacionales, comunidades terapéuticas, clubes sociales y recursos de rehabilitación psicosocial), algo que venimos señalando en los últimos años y que hemos recogido también en el Estudio que se describe en el punto IV.2.
Esta insuficiencia supone un grave obstáculo para complementar las intervenciones realizadas en los centros de salud mental o en unidades de hospitalización de corta estancia; para garantizar la correcta implementación de programas de atención psiquiátrica (como los dirigidos a personas sin hogar, por ejemplo) o para el desarrollo de procesos de desinstitucionalización.
Para hacer frente a esta problemática resulta urgente reforzar la puesta en marcha de iniciativas que favorezcan los acuerdos entre las diferentes administraciones concernidas (administración sanitaria, de servicios sociales y de vivienda) con la consiguiente implicación de los niveles autonómico, foral y municipal.
5.3. El notable incremento de quejas relativas a la disconformidad con el resultado de las valoraciones de dependencia y las numerosas revisiones a la baja registradas en personas con enfermedad mental, con especial incidencia en el territorio alavés, nos preocupa de manera especial, máxime si tenemos en cuenta la percepción manifestada por las y los profesionales sanitarios o del trabajo social de la Red pública de Salud Mental, con los que tenemos oportunidad de contrastar nuestra información, sobre gradaciones difícilmente comprensibles a la vista de las necesidades de apoyo y supervisión de las personas valoradas.
En todos estos casos el ente foral alavés manifiesta que ello es el resultado de una correcta aplicación del nuevo baremo de valoración de la dependencia estatal el cual, en su opinión “corrige disfunciones manifiestas del instrumento de valoración anterior, haciendo más real y ajustada a la realidad de las personas valoradas, la consideración de su situación de dependencia”.
Consideramos urgente que las administraciones concernidas se replanteen (con vistas a la publicación del Decreto de Cartera de Prestaciones y Servicios del Sistema Vasco de Servicios Sociales) los requisitos de acceso a las prestaciones y servicios de atención a las personas con problemas de salud mental, pues la exigencia de una determinada gradación de dependencia podría arrojarnos a un escenario de desatención nada deseado. En tal sentido, resulta oportuno situar el acceso a dichas prestaciones y servicios a partir de la situación de riesgo de dependencia, situación que habrá de ser valorada por el instrumento que se considere más fiable. En cualquier caso, tal herramienta habrá de permitir valorar adecuadamente todas las situaciones de riesgo de dependencia, con especial mención de las motivadas por la enfermedad mental, incorporando nuevas dimensiones relacionadas con la autonomía personal, la participación y la comunicación.
5.4. Seguimos recibiendo quejas por disconformidad con el tratamiento farmacológico pautado u otras medidas restrictivas establecidas con fines terapéuticos. Se trata de cuestiones técnico-médicas que, dada su naturaleza, no corresponde valorar a esta institución; sin embargo, en estos casos, llevamos a cabo actuaciones para comprobar que los derechos que asisten a la persona como paciente están siendo respetados durante ese tratamiento o para informarle sobre la posibilidad de solicitar una segunda opinión médica de acuerdo con el contenido de Decreto 149/2007, de 18 de septiembre, por el que se regula el ejercicio del derecho a la segunda opinión médica en el Sistema Sanitario de Euskadi.
Además, en estos casos, hemos percibido una gran receptividad por parte de las y los especialistas en psiquiatría de la Red de Salud Mental de Osakidetza y una excelente disposición para adecuar sus prescripciones a las necesidades y demandas del/a paciente.
Este tipo de situaciones pone de relieve la gran utilidad de las recomendaciones del Comité de Ética Asistencial en Salud Mental de la Red de Salud Mental de Araba/Álava y de las guías de práctica clínica; subraya, además, la relevancia del consentimiento informado, así como la necesidad de aplicar los protocolos que sobre medidas restrictivas de la libertad del paciente han sido elaborados y actualizados por la Red de Salud Mental de Araba/Álava, y que cuentan con el visto bueno del comité referido.
5.5. Detectamos déficits en la coordinación sociosanitaria que deben ser subsanados, en especial, en el territorio alavés y en las actuaciones a favor de la erradicación del estigma (en toda la CAPV).
5.6. Sigue estando pendiente de llevar a cabo la desinstitucionalización de los/as pacientes del Hospital Psiquiátrico por parte de la Diputación Foral de Araba/Álava.
5.7. Se hace preciso incorporar la perspectiva transcultural en la atención y promoción de la salud mental. El recurso con el que se cuenta en la actualidad para la traducción del idioma (servicio telefónico) no garantiza, en nuestra opinión una adecuada e integral atención. Parecería oportuno que en estos casos, en los que la alianza terapéutica es crucial para la recuperación, se contara de manera presencial con un mediador cultural para asegurar la completa comprensión mutua.
6. Personas en prisión
Antecedentes
Las condiciones de vida de las personas presas constituyen un motivo de preocupación constante para el Ararteko. El hecho de encontrarse privadas de libertad no debiera ser motivo de especial vulnerabilidad, pues aun así deberían poder gozar en condiciones normales de todos los derechos y acceder a todos los beneficios sociales que no les hayan sido expresamente limitados en su sentencia. La realidad de nuestras prisiones, sin embargo, nos habla de las dificultades de todo orden que encuentran en la práctica para ejercitarlos.
Se trata de una materia en la que carecemos de competencias de supervisión de la actuación administrativa, pues ésta corresponde al Estado central. Sí podemos intervenir, en cambio, en relación con todos aquéllos derechos de las personas en prisión cuya efectividad depende de los servicios e iniciativas que prestan o gestionan las administraciones autonómica, foral y local: básicamente, sanidad, transporte, programas de formación, bienestar social e inserción laboral.
Por otra parte, esta institución siempre ha considerado su deber el de impulsar una reflexión sobre el actual sistema de penas, en cumplimiento de la labor de difusión de la cultura de los derechos humanos que la ley le atribuye. En este sentido, es nuestro deber informar al Parlamento Vasco y a toda la sociedad de las condiciones en las que se encuentran las personas encarceladas en nuestras prisiones, así como de los efectos reales que produce la privación de libertad. Todo ello por medio de una intervención que discurre a través de las siguientes líneas estratégicas:
1. Quejas destacadas
No hemos creído relevante incluir una apartado estadístico de las quejas recibidas de personas en prisión, ya que se han referido en su mayoría a materias que no han sido transferidas al Gobierno Vasco como traslados, sanciones, destinos, regresiones de grado, denegación de beneficios penitenciarios y visitas de familiares, así como diversos problemas relacionados con la sanidad penitenciaria en centros radicados en otras comunidades autónomas. Es criterio de esta Defensoría, no obstante, que con independencia de que los impedimentos competenciales permitan o no tramitar formalmente una reclamación, siempre que comprobemos su fundamento debemos proporcionar a quien la plantee toda la ayuda que esté en nuestra mano. Así lo hemos hecho también este año, por medio de gestiones de buena voluntad que hemos llevado a cabo, principalmente, a dos niveles:
También hemos contado con la colaboración del Juzgado de Vigilancia Penitenciaria y con los de Ejecutorias Penales de Bilbao y Donostia-San Sebastián, además de diversos Registros Civiles de todo el Estado, para solucionar problemas relativos al cálculo de liquidaciones de condena, cumplimientos de medidas de seguridad e inscripciones registrales del nacimiento de hijos e hijas de personas en prisión. Hemos intervenido, por último, en relación con quejas de la ciudadanía referentes a servicios que prestan las administraciones vascas en el ámbito penitenciario, como es el caso que presentamos a continuación:
Criterios en materia de vigilancia de las personas presas que reciban atención hospitalaria extrapenitenciaria, con el fin de preservar su derecho a la intimidad
Situación denunciada: Acudió ante esta institución la abogada de una presa de Martutene que precisa tratamiento contra el cáncer, motivo por el cual su traslado al Hospital resulta imprescindible y relativamente frecuente. La reclamante exponía que, en tales ocasiones, el derecho a la intimidad de su defendida se veía afectado en la medida en que se le obligaba, por motivos de seguridad, a permanecer bajo el control visual de una agente de policía en dos momentos y espacios específicos: mientras se desvestía para recibir atención médica y mientras era examinada por los servicios de oncología. Indicaba que, por dignidad, se había visto en la necesidad de renunciar a las pruebas y exploraciones programadas, en aquellos casos en que la fuerza policial había insistido –lo que no siempre sucedía– en actuar de esta manera.
El último episodio de este tipo al que aludía la reclamación había tenido lugar en mayo de 2012, en que manifestaba que había sido trasladada al Hospital Donostia por tener programadas para ese día una mamografía y placas de tórax, a las cuales decidió renunciar por el motivo señalado.
La intervención del Ararteko: Con el fin de contrastar el relato de los hechos, solicitamos la colaboración de Osakidetza, de la Dirección del Centro Penitenciario y del Departamento de Interior del Gobierno Vasco. A éste último le hicimos llegar, asimismo, una serie de criterios jurisprudenciales que permitían, a nuestro entender, conciliar el derecho a la intimidad de la interna y el deber de vigilancia por parte de la fuerza policial de conducción, instándole a que nos informara sobre su disposición a aplicarlos en lo sucesivo.
Tanto Osakidetza como la Dirección de la Prisión nos confirmaron que la interna había manifestado su disconformidad con las referidas medidas de control, así como su renuncia por tal motivo a practicarse las pruebas que tenía programadas para el día al que se refería la queja. El Departamento de Interior, por el contrario, informó a esta institución que la paciente ni se había quejado de la custodia, ni había renunciado a prueba alguna, ni siquiera tenía programadas pruebas para ese día. Señaló que sólo tenía una consulta que transcurrió con normalidad en presencia de una agente, la cual estaba obligada a mantener el contacto visual en todo momento.
A la vista de esta respuesta, el Ararteko emitió su Resolución de 28 de septiembre de 2012. Tras señalar en ella la necesidad de aclarar la contradicción entre las versiones facilitadas por Osakidetza y el Departamento de Interior, indicamos a éste que la custodia de las personas presas que reciban atención médica extrapenitenciaria debe ajustarse a los criterios que, en esta materia, tienen establecidos el Tribunal Constitucional y la jurisprudencia de vigilancia penitenciaria. Le recomendábamos en consecuencia que, en aplicación de los mismos, la fuerza policial que la ejerza permanezca como regla general fuera de las dependencias en que aquéllas deban desvestirse o ser atendidas, de modo que los y las agentes que la integren desarrollen sus funciones de vigilancia sin ver ni oír el desarrollo de la consulta, pruebas o tratamiento en que consista dicha atención.
Resultado: Hicimos llegar nuestras recomendaciones también al Servicio Vasco de Salud, que las aceptó tras ratificarse en su versión de los hechos. No así el Departamento de Interior, que tampoco aclaró en su respuesta la contradicción fáctica que le habíamos señalado. En la práctica, no obstante, la actuación policial que había dado lugar a la queja no volvió a repetirse en los traslados de la interna al Hospital que tuvieron lugar con posterioridad a la intervención del Ararteko.
2. Contexto normativo y social
2.1. Realidad penitenciaria y política criminal
A diferencia de los anteriores, el año del que informamos no ha generado en este área novedades reseñables en el terreno normativo. Sí han aparecido significativos estudios sobre la relación entre el sistema penitenciario y la política criminal que lo contextualiza, que inciden en las valoraciones que en esta materia viene presentando el Ararteko ante el Parlamento Vasco. Destaca entre ellos el informe Realidad y Política Penitenciarias, publicado por el Observatorio de la Delincuencia del Instituto Andaluz Interuniversitario de Criminología. También coincide con dichas valoraciones la que llevó a cabo, en el mes de noviembre, una entidad que consideramos referencial en esta materia como es Justícia i Pau. Su director atribuyó a la política criminal seguida en España en los último 15 años una situación paradójica, de la que dábamos cuenta en nuestro último informe al Parlamento: en nuestro país se ha optado por un sistema penal duro, con condenas superiores a la media de países europeos, y por tanto con tasas de encarcelamiento superiores a cualquier otro país de Europa occidental, mientras que las tasas de delincuencia son claramente más bajas.
Denunció asimismo el populismo punitivo reinante en buena parte de las instancias que forman opinión, caracterizado por una inmediata y permanente llamada a la penalización para hacer frente a determinadas problemáticas sociales con proyección mediática. Una tendencia frente a la que el Fiscal General del Estado, con ocasión de la apertura del año judicial 2012, alertó en los siguientes términos: “La lección que nos suministran la ciencia del derecho y la criminología es que el Derecho Penal no soluciona problemas, simplemente sale al paso de conflictos insolubles en otras instancias mediante el empleo de la forma más extrema de coerción legítima, la pena. Reflexionemos sobre ello cada vez que se aborde una reforma, pues no siempre el incremento lineal de las penas retorna a la sociedad el rédito de una disminución equivalente de la criminalidad”.
Hemos querido destacar esta reflexión porque, además de coincidir con las tesis que en esta materia viene defendiendo esta Defensoría, no parece presidir el espíritu ni el contenido del Anteproyecto de Reforma de Código Penal aprobado por el Consejo de Ministros en octubre de 2012. Más allá del crítico informe que al respecto emitió el Consejo General del Poder Judicial, la reforma entronca más bien con la política criminal a la que antes nos hemos referido, en la medida en que contiene un notable endurecimiento del castigo, y modifica sustancialmente el sistema de imposición de las penas y las medidas de seguridad, estableciendo un mayor control social a través del protagonismo que adquiere la noción de peligrosidad como fundamento del ius puniendi del Estado.
2.2. La red de iniciativas sociales, en peligro
Si el desmantelamiento de importantes estructuras del estado del bienestar ha tenido consecuencias especialmente graves para los sectores más necesitados, su efecto ha sido demoledor en relación con la atención a quienes, por estar en prisión, representan entre ellos el mayor grado de exclusión social. Su repercusión sobre los programas destinados a la reinserción contrasta, por otra parte, con el aumento del uso de la prisión para la gestión de la conflictividad social. Hasta tal punto es así, que cabe señalar como uno de los efectos de la crisis el de haber contribuido a revelar las funciones de castigo y prevención del delito asignadas a nuestras cárceles de modo esencial, poniendo de manifiesto la contradicción entre la retórica rehabilitadora de nuestro sistema penitenciario y la desocialización que produce en la práctica.
Una contradicción que parece más insalvable en la medida en que las entidades de iniciativa social, que venían contribuyendo a paliarla por medio de procesos de inserción dirigidos al colectivo de personas penadas y/o presas, ven dificultada su labor en un doble sentido:
3. Otras intervenciones en el marco del plan de actuación
3.1. Reuniones con asociaciones
Hemos celebrado en los tres territorios reuniones con las entidades de iniciativa social que trabajan en la reinserción de las personas presas, así como con los letrados y letradas responsables del Turno de Asistencia Penitenciaria de cada uno de los tres Colegios de Abogados.
Mediante estos encuentros, que mantenemos anualmente, buscamos un espacio estable de información mutua sobre las actividades que unos y otros llevamos a cabo, con independencia del contacto que mantenemos a lo largo del año en relación con casos específicos para los que se solicita nuestra intervención. Por otra parte, los motivos de preocupación que nos manifiestan nos permiten conocer, de primera mano, la evolución de la situación en nuestras prisiones. Además de los que ya han sido reseñados a lo largo de este informe, este año cabe destacar los siguientes:
3.2. Reuniones con administraciones
Administración Vasca
Además del contacto constante que hemos mantenido a lo largo del año con la Viceconsejería de Justicia en materia –entre otras– de ejecución penal, hemos tomado parte en la Comisión Jurídico-Penitenciaria convocada por la Dirección de Drogodependencias del Departamento de Sanidad. Hemos seguido propugnando el traspaso de las competencias que en este ámbito prevé nuestro Estatuto de Autonomía en materia Penitenciaria, así como que el proceso que conduzca a su asunción priorice la habilitación la Administración Vasca para adoptar decisiones en dos grandes ámbitos, que a nuestro juicio condicionan las posibilidades de desarrollar de forma autónoma una política coherente en esta materia:
El Departamento de Justicia y Administración Pública del Gobierno Vasco se mostró de acuerdo en la conveniencia de trabajar ambas cuestiones, sin obviar que hubiera sido deseable su inclusión en los convenios suscritos en esta materia con el Ministerio del Interior. Valoró, no obstante, que el hecho de que éstos no contemplaran los aspectos recogidos en el primero de los puntos citados no debía suponer impedimento, en todo caso, para seguir colaborando en los aspectos que sí han sido incluidos: ejecución de penas no privativas de libertad (trabajos en beneficio de la comunidad), gestión, supervisión y control de las reglas de conducta impuestas judicialmente en supuestos de suspensión ejecutiva o sustitución de las penas privativas de libertad, así como la inclusión socio-laboral de las personas presas. Se trata de un principio de realidad que esta institución venía propugnando históricamente, y que por tanto no podemos por menos de suscribir. En el apartado de conclusiones, no obstante, nos referiremos a los aspectos mejorables que identificamos en todos estos ámbitos, a la luz del desarrollo práctico que han tenido.
Ministerio del Interior
Al margen de la colaboración a la que nos hemos referido en el apartado dedicado a la gestión de quejas, nos hemos reunido también con el Secretario General de Instituciones Penitenciarias, con quien mantuvimos una sesión de trabajo en torno a las siguientes cuestiones:
4. Valoración del estado de los derechos de los ciudadanos
4.1. Esta institución siempre ha defendido la conveniencia de que Euskadi asuma las competencias penitenciarias que recoge su Estatuto de Autonomía. El traspaso de la competencia estatutaria se ha ido postergando en el tiempo año tras año. Entendemos que la asunción por parte del Gobierno Vasco de la titularidad de las tres cárceles de la CAPV podría redundar en una mejora de las condiciones relativas a la gestión y al sistema de garantía de los derechos de los internos. Por ello creemos necesario reiterar, en los términos recogidos en los dos últimos informes que esta institución presentó ante el Parlamento Vasco, los criterios que entendemos debería seguir ese proceso. Se trata, en última instancia, de que la sociedad vasca se responsabilice del uso que el Estado, en su nombre, hace de la intervención penal, que conozca sus consecuencias y, en la medida en que no le parezcan asumibles desde parámetros de justicia social, promueva el diseño y gestión de un modelo penitenciario propio, un sistema de ejecución penal que no aumente la marginación, ni cronifique los factores que llevan a delinquir a la mayor parte de las personas que pueblan nuestras prisiones.
4.2. Estos son precisamente los principios que han guiado, históricamente, el trabajo en este ámbito del tejido asociativo vasco. Sus entidades llevan a cabo, de manera estructurada y socialmente comprometida, una labor caracterizada por su capacidad de iniciativa, diversidad, coordinación y calidad. Ello ha venido permitiendo, tanto a las prisiones como a los juzgados vascos, contar con un soporte fiable de recursos sociales para desarrollar las fórmulas que la ley posibilita en materia de tratamiento y cumplimiento alternativo a la prisión.
Pues bien, a lo largo del año del que informamos no han hecho sino crecer las dificultades a las que estas entidades han debido hacer frente con el fin de no cerrar sus programas. A continuación las resumimos, por entender que sobre todas ellas será necesario intervenir, pues de ello dependerá en la práctica la posibilidad de seguir aplicando de un número importante de medidas alternativas a la pena privativa de libertad actualmente en vigor. Su desaparición no sólo sería inasumible desde parámetros de justicia, sino también en atención a las consecuencias que tendría en términos de saturación y atasco de expedientes y procesos judiciales, aumento de la población penitenciara y agravamiento de la situación de las personas penadas y presas:
4.3. El Servicio Vasco de Gestión de Penas ha llevado a cabo una meritoria labor en la gestión de los Trabajos en Beneficio de la Comunidad. Es de destacar, asimismo, la consolidación de los programas de rehabilitación de maltratadores y de reeducación en seguridad vial.
No obstante, la desaparición de los servicios a los que ha sustituido –los de Orientación y Asistencia al Detenido (SAOS) y a la Reinserción (SAER)– ha recibido una unánime valoración negativa por parte de todos los operadores jurídicos, que venían alertando de sus consecuencias en los términos que recogíamos en nuestro informe anterior.
Las opiniones que hemos recabado al respecto de jueces, secretarios judiciales y entidades de iniciativa social coinciden en que con ellos se ha perdido una prestación aglutinadora de servicios, en lo procesal y en lo extraprocesal, que aportaba soluciones y esperanzas de resocialización para el colectivo de penados habituales, y que facilitaba notablemente una ejecución de penas y medidas de seguridad que respondiera a los fines de prevención especial a las que deben responder. Debemos insistir, en consecuencia, en la necesidad de reconsiderar dicha desaparición, no sólo por las razones que apuntábamos en el informe al que más arriba nos remitimos, sino también en el marco una reflexión profunda sobre la importancia de las ejecutorias penales:
4.4. A lo largo del año del que informamos, han sido varios los foros en que el Ararteko se ha pronunciado en torno a tratamiento penal y penitenciario de los delitos de terrorismo. Debemos reiterar nuestra demanda para que todas las personas presas cumplan su condena en cárceles próximas a sus lugares de origen para satisfacer un triple objetivo: favorecer su reinserción social, tal como exige el ordenamiento jurídico; evitar el desarraigo social de los penados, favoreciendo sus vínculos sociales; y acabar con los efectos negativos, costes y riesgos que el alejamiento comporta para familiares y amigos, que no son justificables de ningún modo y que son perfectamente evitables en la actual situación. Por otra parte, venimos pidiendo que la Administración penitenciaria facilite la aplicación de las normas legales que prevén la excarcelación, con las cautelas que sean necesarias, de los internos que padezcan enfermedades graves e incurables. Y debemos también reiterar la petición de que se eliminen las disposiciones especiales relativas a grupos y delitos terroristas que impiden la concesión del régimen de tercer grado y el acceso a la libertad condicional.
4.5. En relación con la vigilancia de las personas presas que reciban atención hospitalaria extrapenitenciaria, el respeto a su derecho a la intimidad requiere que la fuerza policial encargada de su custodia permanezca, como regla general, fuera de las dependencias en que aquéllas deban desvestirse o ser atendidas, de modo que los y las agentes que la integren ejerzan sus funciones de vigilancia sin ver ni oír el desarrollo de la consulta, pruebas o tratamiento en que consista dicha atención. Todo ello siempre que el personal facultativo no demande protección específica, o que ésta no resulte imprescindible a la vista de circunstancias excepcionales de peligrosidad cuya concurrencia, en su caso, deberá ser expuesta razonadamente, de manera que el Juzgado de Vigilancia Penitenciaria valore y apruebe las medidas que resulten necesarias y proporcionadas en relación con dicho peligro.
El Departamento de Interior del Gobierno Vasco, a lo largo del año del que informamos, no colaboró satisfactoriamente con esta institución en relación con la resolución que así lo recomienda.
Si bien no se pronuncia explícitamente sobre su aceptación, como se le había requerido, se reafirma en que actuó correctamente en el caso que dio lugar a formularla. Son dos los motivos que nos llevan a considerar esta respuesta como contraria al deber de colaboración que la Ley le impone:
4.6. En prisión cumple condena privativa de libertad un porcentaje muy elevado de personas con enfermedad mental que, en atención a sus patologías y necesidades, no deberían estar en un centro penitenciario, sino asistidos y acogidos en recursos adecuados de la comunidad, con apoyos sociales y terapéuticos suficientes. La carencia de recursos comunitarios de esta naturaleza es una realidad grave, que necesita respuestas políticas, sociales, médicas y criminológicas Esta situación nos debe hacer reflexionar para impedir que muchos enfermos psiquiátricos, especialmente los que cuentan con menores recursos y son más vulnerables, carezcan de otra respuesta que el sistema jurídico-penitenciario por causa de una deficiente atención en la comunidad, por una mala defensa de sus derechos –inexistencia de un buen diagnóstico o valoración forense, incapacidad para proponer recursos terapéuticos o residenciales, ineficacia de la defensa, etc.– o porque, una vez en prisión, es imposible o se hace muy difícil su excarcelación por motivos de salud, al no existir recursos adecuados de acogida en la comunidad.
7. Personas en situación o riesgo de exclusión social
Antecedentes
Son objeto de este apartado del informe anual las actuaciones que afectan a las personas que se ven inmersas en procesos de exclusión y cuyas causas son fundamentalmente las desigualdades sociales y económicas.
Si en el informe correspondiente a 2011 ya citábamos la destrucción del empleo como factor favorecedor del aumento en el número de personas en riesgo de exclusión social, los datos relativos a 2012 son aun menos alentadores.
Euskadi ha cerrado el año 2012 con 169.083 parados y una tasa de paro en el tercer trimestre del año del 15,14 %, frente al 12% con que finalizó 2011(Fuente Lanbide).
En el Estado español, según datos de EUROSTAT correspondientes a noviembre de 2012, la tasa de desempleo se sitúa en el 26,6 %, frente al 22,5 con que finalizó 2011.
Así, tal y como alerta la Encuesta de Pobreza y Desigualdades Sociales 2012, la crisis económica se traduce en un aumento de las dificultades de los hogares para hacer frente a sus obligaciones y gastos habituales, sin precedentes desde 1996.
Aumentan en paralelo las situaciones de riesgo de pobreza y precariedad ligadas a la insuficiencia de ingresos, determinando en 2012 un incremento de la incidencia tanto de las situaciones reales de pobreza y precariedad como de las formas de pobreza encubierta.
Según este Informe, sin embargo, la crisis no pone en entredicho todos los avances observados hasta 2008, manteniéndose las tasas de pobreza y de precariedad real de 2012 lejos de los niveles de 1986 y 1996. Esta realidad se asocia en gran medida al impacto positivo del sistema de prestaciones Renta de Garantía de Ingresos, Prestación complementaria de Vivienda y Ayudas de Emergencia Social (RGI/PCV/AES). Junto a otros factores, como el efecto favorable de la política de pensiones, este sistema de garantía de ingresos contribuye a mantener las tasas de pobreza y exclusión de la CAE por debajo de las cifras medias de la Unión Europea, consolidando a Euskadi como una de las sociedades con menor nivel de desigualdad en Europa. En este aspecto, la CAE se aleja por completo de la situación que caracteriza a España.
Es decir, los dispositivos de lucha contra la exclusión social cobran más importancia, si cabe, en un contexto de crisis generalizada que agudiza las desigualdades de naturaleza económica y social.
En el año 2012 el número de personas que no disponen de ingresos para hacer frente a sus necesidades más básicas ha seguido incrementándose.
Según datos de la EPDS, el sistema de garantía de ingresos de la CAE llegó en 2012 a un 72,6% de la población en riesgo, por encima del 63,6% de 2008.
La población en hogares en los que alguna persona accede al sistema RGI/PCV/AES se eleva un 60,5% más que en 2008, alcanzando a un 6,1% de la población vasca, frente a un 3,9% de 2008.
De ahí la importancia de contar con un modelo de gestión del sistema de garantía de ingresos ágil, eficiente y suficiente en cuanto a recursos humanos y materiales que garantice la protección de sus potenciales usuarios.
Tal y como viene reiterando esta Institución, el Sistema Vasco de Garantía de Ingresos es un factor de cohesión social y de protección social fundamental, que requiere ser dotado de los medios e instrumentos necesarios para hacer frente a la labor tan importante de prevenir el riesgo de exclusión, paliar situaciones de exclusión personal, social y laboral, y facilitar la inclusión social y laboral de quienes carezcan de los recursos personales ,sociales o económicos suficientes para el ejercicio efectivo de los derechos de la ciudadanía.
Desde este punto de vista, el traspaso de competencias en esta materia a Lanbide/Servicio Vasco de Empleo a finales de 2011, perseguía, según la propia exposición de motivos de la Ley 4/2011, de 24 de noviembre, de modificación de la Ley 18/2008, para la Garantía de Ingresos y para la Inclusión Social, entre otros objetivos, “aprovechar las ventajas de gobernanza, eficiencia y control que ofrece la gestión de las prestaciones por parte de un único organismo, y simultáneamente ofrecer al Sistema Vasco de Servicios Sociales posibilidades reales de mejorar su funcionamiento, aliviando muy considerablemente la carga de trabajo que la gestión de las prestaciones económicas ha generado para los servicios sociales municipales”, en particular para los servicios sociales de base.
Pese a ser conscientes de la complejidad inherente a asumir e implantar un modelo de gestión de unas prestaciones de las características de la Renta de Garantía de Ingresos (RGI) y la Prestación Complementaria de Vivienda (PCV), hemos de subrayar que lamentablemente los objetivos de la ley no se han cumplido adecuadamente. La percepción de los usuarios del servicio y el punto de vista de esta Institución coinciden en señalar que durante el año 2012 no se han cumplido las expectativas, ni ha mejorado la atención a este colectivo; al contrario, la atención ha empeorado, convirtiéndose, como más adelante se expondrá, en el principal motivo de queja en este área.
Abordaremos por tanto en este capítulo del Informe las principales disfunciones detectadas en la tramitación cotidiana de quejas que afectan al funcionamiento de Lanbide y a sus actuaciones en materia de gestión de las prestaciones económicas de RGI Y PCV, fundamentalmente.
1. El área en cifras
Este año el mayor número de quejas que hemos tramitado es el relacionado con la gestión de la Renta de Garantía de Ingresos (RGI) y la Prestación Complementaria de Vivienda (PCV), configuradas ambas prestaciones como derechos subjetivos por la Ley 18/2008 de Renta de Garantía de Ingresos, para todas aquellas personas que reúnan los requisitos contenidos en la misma.
En su conjunto, durante el año 2012, se han registrado 1.010 expedientes:
Estas cifras representan un incremento porcentual en el número de quejas, con respecto al registrado en el año 2011, del 304 %, lo cual resulta muy gráfico de la estrecha conexión entre el contexto apuntado de crisis y pérdida de empleo y la demanda de dispositivos de lucha contra la exclusión.
Por materias, las relacionadas con el funcionamiento de Lanbide, tanto en sus aspectos procedimentales como, fundamentalmente, por la tardanza en el reconocimiento, reanudación y renovación de prestaciones, acaparan la práctica totalidad de las quejas, tal y como más adelante detallaremos.
Otras quejas, en menor número, han tenido que ver con la tramitación de Ayudas de Emergencia Social (AES) y las ayudas especiales para la inclusión.
Al igual que en el año 2011, se han seguido recibiendo quejas relacionadas con la compatibilidad entre la percepción del subsidio por desempleo (prestación estatal) y otras prestaciones asistenciales, cuando estas últimas exceden de cierto importe.
2. Quejas destacadas
2.1. Listas de espera y colas en las oficinas de Lanbide
El primero de los motivos de queja que cabe destacar en este apartado se refiere al momento mismo en que una persona en situación o en riesgo de exclusión social se plantea solicitar las prestaciones de RGI y PCV.
Esta cuestión cobra gran trascendencia porque, como la propia Ley 18/2008 indica (art. 22), la fecha de reconocimiento de las prestaciones es la del día siguiente al de la presentación de la solicitud, por lo que una vez concedida la misma se han de abonar los atrasos desde la fecha en que aquélla se formuló.
A este fin Lanbide implantó un sistema centralizado de cita previa telefónica a través de un número único al que los solicitantes deben llamar para concertar su cita.
El notable incremento de solicitantes de estos derechos y por ende, el excesivo plazo de tiempo con que Lanbide concede las citas previas solicitadas a través de este teléfono, y que en el caso sobre todo de las tres capitales vascas puede llegar a superar el mes, ha provocado un importante número de quejas.
En los casos de renovación de prestaciones, la cita asignada en ocasiones se concedía en una fecha posterior al plazo límite para presentar la documentación de renovación, con las consecuencias de posible suspensión por incumplimiento de obligaciones que ello acarrea.
En algunas oficinas se estableció un sistema diario de citas con el fin de atender a un número adicional de personas en las primeras horas de apertura de la oficina. Se trataba de atender a las solicitudes de información de la ciudadanía y a la entrega de la documentación requerida. También han tenido la función de recoger solicitudes de prestaciones, por el retraso de las citas telefónicas y porque en ocasiones el sistema de citas no funcionaba
Ello ha dado lugar a situaciones ciertamente inaceptables desde el punto de vista de la dignidad de las personas, como las que se sucedían a diario en la oficina de Lanbide de Mazarredo en Bilbao, en la que un numeroso grupo de personas hace cola cada día desde la madrugada (2 a.m., 3 a.m., etc.) para conseguir uno de los números disponibles.
Algunas oficinas no están teniendo capacidad para desarrollar la función de registro, lo que es una carencia que debería ser superada en breve por la trascendencia que tiene en los derechos de las personas usuarias del servicio.
2.2. Documentación a aportar con la solicitud de prestación
Sobre este particular llama la atención, a partir de las quejas recibidas, la exigencia de documentación en ocasiones de imposible aportación, tal como el certificado de orfandad (cuando la persona solicitante no es huérfana), o la vida laboral (en el caso de personas extranjeras en situación administrativa irregular) o que ya ha sido aportada con anterioridad por los interesados y obra o debería obrar en poder de Lanbide.
Lo mismo ocurre con la exigencia de documentación del país de origen con respecto a las personas extranjeras. Insistimos en señalar que la realidad administrativa en los países de origen es muy diferente a la nuestra. La petición de esta documentación tiene un coste elevado, en ocasiones, y es difícil de obtener cuando la persona lleva un tiempo prolongado fuera de su país por la falta de arraigo de la persona en su país de origen o bien en los casos de personas que han sufrido una persecución en su país de origen, o mujeres víctimas de trata o de cualquier otra forma de violencia de género. La nueva exigencia de legalización y traducción de la misma está haciendo que sea un obstáculo insuperable en muchas ocasiones.
Desde este punto de vista, la página web de Lanbide tiene deficiencias en relación con la concreción de los documentos que deben aportar los solicitantes de ambas prestaciones, lo que dificulta la presentación de solicitudes sin cita previa.
No debiera ser preciso recordar lo establecido a este respecto por la Ley 30/92 de régimen jurídico de las AAPP y del PAC, cuyo artículo 35 eleva a la categoría de derecho de los ciudadanos (apartado f) el de “no presentar documentos no exigidos por las normas aplicables al procedimiento de que se trate, o que ya se encuentren en poder de la Administración actuante.”
En la práctica la fase de aportación de documentación se prolonga en el tiempo y está extendida entre los solicitantes la percepción de que es un medio de disuadir a los potenciales destinatarios de la prestación.
En la mayoría de los casos la documentación complementaria se requiere porque el interesado se ha personado en la oficina de Lanbide correspondiente a interesarse por el estado de su solicitud, sin que haya mediado requerimiento formal alguno.
En este sentido es una práctica generalizada que se ponga en conocimiento del solicitante de manera verbal que falta uno o varios documentos y que por lo tanto la solicitud está incompleta, siendo esta práctica generadora de indefensión.
Un problema importante ha sido el de la elaboración de resoluciones y su notificación, sobre todo en los primeros meses. El aplicativo informático ha tenido serias dificultades para ello. Las modificaciones trasladadas en fase de solicitud no se grababan, o bien no se emitían resoluciones. Ello ha dado lugar a que se hayan publicado un número importante de notificaciones en el BOPV, sin que en muchos casos la notificación personal realizada cumpliera el régimen legal previsto.
2.3. Demora en la resolución de las solicitudes de RGI y PCV
Pese a que tanto la Ley 18/2008 como los decretos que la desarrollan imponen a Lanbide la obligación de dictar resolución de concesión o denegación en un plazo máximo de dos meses, (art.62), y transcurrido dicho plazo deberán entenderse concedidas, lo cierto es que en la práctica las resoluciones de las solicitudes de RGI y PCV se retrasan en muchas ocasiones más allá de los seis meses.
Este bloque de quejas es con diferencia el que representa un mayor número sobre el total de las recibidas en esta área en 2012.
Más allá de la complejidad de la puesta en marcha de un modelo de gestión de estos recursos, resulta preocupante que la resolución de unas prestaciones dirigidas a personas en riesgo o en situación de exclusión social se dilate en el tiempo más allá de este plazo.
Por otro lado, no es extraño que los solicitantes tengan conocimiento de la concesión directamente por el ingreso de la prestación en su cuenta bancaria. Es en este momento cuando se procede a notificar formalmente la resolución, aunque con retraso y no en todas las ocasiones.
Esta demora excesiva se produce tanto en los supuestos de nuevas solicitudes como en los de reanudación tras una suspensión. Lo mismo puede decirse de los recursos contra las resoluciones de denegación o suspensión dictadas por Lanbide, ya que, si bien la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común indica los plazos para considerarlos desestimados por silencio y poder iniciar la vía judicial, también señala el deber de que se dicte una resolución expresa, y esto es importante que se produzca en un plazo adecuado.
Según el art. 46 del D. 147/2010, la reanudación tras el decaimiento de las causas que motivaron la suspensión se producirá “de oficio o a instancia de parte”, pero en la práctica son los interesados quienes han de promover en todos los casos la misma.
2.4. Suspensiones de la prestación de la Renta de Garantía de Ingresos sin el trámite de audiencia del interesado
El bloque de quejas contra las resoluciones de Lanbide de suspensión de RGI y PCV, es junto con el de demora excesiva en la resolución el más importante desde un punto de vista cuantitativo y también cualitativo, por las consecuencias que lleva aparejada para los titulares de la prestación.
No nos cansamos de remarcar la delicada naturaleza de estas prestaciones, dirigidas a evitar que un colectivo cada vez más amplio de personas, y fundamentalmente por desigualdades sociales y económicas, crucen el umbral de la exclusión social.
De ahí la importancia de sopesar, motivar y respetar las garantías procedimentales previstas en la Ley antes de adoptar una medida de suspensión o extinción de estas ayudas.
En la mayoría de las quejas tramitadas por suspensión de las prestaciones de RGI y PCV los beneficiarios tienen conocimiento de la suspensión cuando comprueban que no les ha sido abonada la nómina del mes correspondiente.
Es cuando acuden a las oficinas de Lanbide a interesarse por los motivos del impago cuando tienen conocimiento, de manera verbal, de que han incurrido, presuntamente, en un motivo de suspensión.
Nos parece una deficiencia más grave aún el hecho de que, ante la negación por parte del perceptor de los motivos que han ocasionado la suspensión de la prestación, y habiendo manifestado éste su voluntad de recurrir tal decisión, el mismo personal de Lanbide les indique a los interesados que deben esperar a recibir la notificación formal de la suspensión.
Hemos constatado casos en los que la notificación formal de suspensión ha llegado a conocimiento del interesado un mes después de la suspensión “de facto”.
La suspensión del abono de la prestación se produce sin que medie el trámite de audiencia al interesado que exigen tanto la normativa específica de garantía de ingresos como la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
El trámite de audiencia al interesado garantiza la tutela efectiva de sus derechos, y permite en definitiva que desmienta, precise o admita la causa de suspensión que alega Lanbide.
Una vez materializada la suspensión de hecho del pago de la prestación, la reanudación, incluso en los supuestos de duración limitada de la suspensión o error manifiesto de Lanbide, se demora en el tiempo.
Durante ese periodo de suspensión, y en tanto se verifica la procedencia o no de la decisión adoptada por Lanbide, los interesados se ven privados totalmente de los únicos ingresos de la unidad de convivencia, y por tanto imposibilitados para hacer frente a los gastos de educación, alimentación y alojamiento de sus miembros.
El hecho de que verificada la improcedencia de la suspensión se reanude el pago de la prestación, con los atrasos correspondientes, no evita los daños irreversibles de aquella decisión, que en ocasiones puede desembocar incluso en el desahucio de la unidad de convivencia por la demora existente.
A este respecto hemos de remitirnos a nuestra Recomendación General 9/2011, de 29 de noviembre, sobre las consecuencias de la aplicación de la suspensión del derecho a la Renta de Garantía de Ingresos y a la Prestación Complementaria de Vivienda.
La normativa recoge los distintos supuestos de suspensión del derecho a la RGI sin hacer ninguna graduación ni diferenciación entre un incumplimiento de una obligación o la pérdida o incumplimiento de requisitos para ser perceptor de la prestación. En nuestra opinión, la suspensión del derecho a la prestación en el caso de incumplimiento de obligaciones es desproporcionada si la unidad de convivencia continúa cumpliendo todos los requisitos para ser perceptor de la prestación, en cuyo caso sigue careciendo de ingresos para hacer frente a sus necesidades básicas.
Entendemos que cuando se incumple una obligación se debería acudir al régimen sancionador, en el caso de que se sigan cumpliendo los requisitos para ser beneficiario de la prestación.
Otro grave problema es el de la motivación, que por lo general es o bien incompleta o confusa. Esto, unido a la falta de audiencia, está creando a nuestro juicio situaciones de grave indefensión
2.5. Reclamación de cantidades percibidas de manera indebida
Este año hemos recibido numerosas quejas que tienen que ver con la reclamación de cantidades percibidas de manera indebida en procedimientos iniciados por las diputaciones forales. La regulación del procedimiento de reintegro es muy escasa y limitada por lo que hay numerosas lagunas que están dando lugar, a nuestro entender, a interpretaciones poco favorecedoras de los derechos de las personas, ya que se considera que ha habido una percepción indebida en todos los casos de suspensión, tanto por incumplimiento de obligaciones como por pérdida de requisitos. La normativa tampoco prevé una fecha de efectos por lo que se están reclamando cantidades muy elevadas.
La reclamación de indebidos, en general, afecta a personas que se encuentran en una situación de exclusión social grave. En algunos casos la devolución de la deuda es prácticamente imposible por no disponer de ingresos y encontrarse en una situación de grave exclusión. La deuda dificulta enormemente el proceso de inclusión social de estas personas. Además, cuando se percibe la RGI, se está descontando el 30 % de la cuantía que pudiera corresponder en el supuesto de ausencia total de recursos, en función del número total de personas de la unidad de convivencia, cuando la normativa prevé la posibilidad de descontar un porcentaje inferior.
Este año hemos elaborado numerosas resoluciones que afectan a la Diputación Foral de Álava. Esta Diputación en un mismo procedimiento y en una misma resolución acordaba la suspensión y la obligación de devolver una cantidad en concepto de prestación percibida de manera indebida, incumpliendo el procedimiento establecido en los art. 56 y siguientes. Se trataba, en general, de incumplimiento de obligaciones, en ocasiones, con deudas elevadas (incluso la propia Diputación Foral nos había trasladado que estaba reflexionando sobre la cuantía, por entenderla elevada).
El Ararteko elaboró sobre esta cuestión un número elevado de resoluciones (33) que no fueron aceptadas. Algunas de las personas afectadas han acudido a la vía judicial y han obtenido sentencias en las que se declara nulo el procedimiento administrativo seguido para la reclamación de cantidades percibidas de manera indebida. Lanbide en estos momentos está gestionando el cobro de esta deuda generada ante la institución foral alavesa, que insistimos se basa en un título nulo. En nuestra opinión deberían revisarse estos expedientes que fueron acordados por la Diputación Foral de Álava en los que hubo un incumplimiento de la normativa de aplicación.
2.6. Causas de denegación de la Renta de Garantía de Ingresos: supuestos
2.6.1. Falta de acreditación de la residencia efectiva
En el análisis de las quejas hemos comprobado que se han suspendido prestaciones o no se han concedido o no se ha reanudado o renovado porque la persona ha dejado de cumplir el requisito de acreditar la residencia efectiva por haber viajado fuera de la CAPV por espacio de un mes o por menos tiempo. Pero la normativa no específica cuándo no se acredita el requisito de la residencia efectiva, por lo que entendemos que la interpretación que se está haciendo es discrecional y muy restrictiva. El entender que un viaje al extranjero rompe el cómputo de los tres años de residencia en la CAPV, con independencia de lo que señala el padrón municipal no consta en la normativa de aplicación. La circular de 6 de noviembre de 2012 de Lanbide regula la obligación de comunicar los viajes fuera de la CAPV y las consecuencias en los titulares y beneficiarios del derecho a la prestación, no siendo el instrumento adecuado en derecho para ello. Lanbide está aplicando dicho criterio también cuando se solicita la prestación de la RGI, por lo que un viaje superior a 15 días rompe la acreditación de la residencia efectiva y tendría que acreditar desde esa fecha 3 años de padrón y residencia efectiva. Hemos trasladado a Lanbide que en nuestra opinión dicha manera de proceder no tiene amparo legal.
2.6.2. Reagrupación familiar
Hemos recibido quejas con relación a la previsión relativa a la constitución como unidad económica de convivencia independiente de personas que viven solas, cuando se trata de personas inmigrantes, y su cónyuge o persona con la que mantienen una forma de relación permanente análoga a la conyugal no reside en territorio español, art. 5.1 a) Decreto 147/2010. Según este precepto, la consideración de unidad de convivencia especial sólo se mantiene durante un año, prorrogable por otro, transcurrido el cual si no hay reagrupamiento familiar se deniega o suspende la prestación.
Entre las situaciones más dramáticas que hemos visto en la tramitación de las quejas está la de las familias mono parentales con menores a cargo.
Lanbide aceptó nuestra recomendación de hacer una interpretación favorable de la previsión normativa recogida en el art. 5.1 a), apartado 4 del Decreto 147/2010, de tal manera que en los casos en los que la persona cumpla todos los demás requisitos para ser beneficiaria de la prestación de la Renta de Garantía de Ingresos y la Administración General del Estado haya denegado la autorización administrativa para reagrupar al cónyuge no se le extinga o se le deniegue la prestación de la Renta de Garantía de Ingresos. No obstante, en la práctica no se está cumpliendo, ni se interpreta de esta manera en la circular de 6 de noviembre de 2012, por lo que durante el año 2013 haremos un seguimiento.
2.6.3. Personas que son titulares de dos bienes inmuebles
La Ley 18/2008 que regula la RGI excluye automáticamente de la concesión de ayudas a las personas que son propietarias de otro inmueble diferente de la vivienda habitual, independientemente de donde se encuentre y de su valor de mercado o de las posibilidades de obtener beneficio de él.
Se han tramitado numerosas quejas de personas solicitantes y perceptoras de RGI a quienes se les ha denegado o suspendido la prestación por esta causa, tras lo cual su situación ha experimentado un importante deterioro.
Esta incompatibilidad es una previsión legal basada en que se entiende que quien dispone de inmuebles que no constituyen su vivienda puede explotarlos económicamente, pero no tiene en cuenta los casos en los que los bienes inmuebles cuya tenencia motiva la suspensión no reportan beneficio alguno a sus titulares o son de difícil realización.
La decisión de suspender la RGI en estos casos, si bien ajustada a la ley, sitúa a estas personas, en una situación de precariedad absoluta, pues ven cómo pierden su principal fuente de ingresos por culpa de un bien del que no pueden obtener rendimiento alguno.
En este sentido el Ararteko ha propuesto la modificación de este aspecto de la normativa en vigor para que cuando el valor de estos bienes sea escaso, no suponga un impedimento para que personas con recursos insuficientes accedan a la RGI.
2.6.4. Personas que perciben la “asignación por hijo a cargo”, de la Seguridad Social, y solicitan la RGI
La pensión no contributiva por invalidez se considera pensión, a los efectos del art. 9.2.a) de la Ley 18/2008, lo cual da derecho a la unidad de convivencia especial de pensionista a partir de los 18 años. El Departamento de Empleo y Asuntos Sociales aceptó que también se incluyera en esa consideración la prestación denominada “asignación por hijo a cargo” que se concede cuando se trate de personas mayores de 18 años que tienen reconocida una discapacidad del 65% o más. Su aplicación está dando muchos problemas debido a los términos en que se redactó la circular aprobada para ello el 30.5.2011, en concreto, por la referencia al” titular de la prestación” como sujeto de derecho del complemento de la RGI, lo que ha impedido su reconocimiento en muchos casos. A pesar de las numerosas gestiones realizadas para resolver este aspecto, aún no se ha resuelto, por lo que seguimos recibiendo quejas.
3. Contexto normativo y políticas públicas
En este epígrafe no referimos a algunos cambios normativos que han entrado en vigor y a actuaciones públicas que afectan al área.
Entre las novedades normativas que han tenido lugar durante el año 2012, hay que destacar la aprobación en el territorio de Gipuzkoa del Decreto Foral 31/2012, de 19 de junio, por el que se establece la Ayuda para la garantía de Ingresos (BOG 27 junio 2012) que entró en vigor el 1 de julio de 2012, y que está orientado a cubrir las situaciones de desprotección generadas por los cambios operados por la Ley 4/2011, de 24 de noviembre, de modificación de la Ley para la Garantía de Ingresos y para la Inclusión Social, fundamentalmente en cuanto a la exigencia de los tres años de empadronamiento en la CAPV.
Aunque la citada Ley 4/2011 de RGI entró en vigor el día 13 de diciembre de 2011, es evidente que ha desplegado sus efectos fundamentalmente a lo largo del año 2012, definiendo el nuevo escenario de gestión de la renta de garantía de ingresos por parte de Lanbide/Servicio vasco de empleo.
Con la nueva Ley, Lanbide cobra un protagonismo absoluto en la aplicación del Sistema Vasco de Garantía de Ingresos e Inclusión Social ya que asume la gestión de la Renta de Garantía de Ingresos (RGI) y de la Prestación Complementaria de Vivienda (PCV), tanto en sus fases de solicitud y tramitación (que venían realizando los ayuntamientos) como en la de resolución (que dictaban las diputaciones forales).
Como ya adelantamos en el Informe anual 2011, esta importante modificación de la Ley 18/2008, requiere la adecuación de los reglamentos reguladores de la RGI y de la PCV, (en la actualidad D.147/2010 y D. 2/2010, respectivamente), que aún a día de hoy sigue sin acometerse, pese a que ha transcurrido el plazo de un año previsto en la Disposición Adicional Primera de la citada Ley.
Las Ayudas de Emergencia Social no han sufrido ninguna modificación normativa en el transcurso de 2012, salvo los efectos derivados de la Orden de 28 de diciembre de 2011, por la que se establecen límites patrimoniales para el acceso a las Ayudas de Emergencia Social, y que por contravenir el artículo 46.f de la Ley 18/2008, para la Garantía de Ingresos y para la Inclusión Social, determinó la apertura de un expediente de oficio cuya síntesis se incluye más adelante.
Está aún pendiente de aprobación la Orden que establezca los límites y criterios para la concesión de estas ayudas durante el año 2013.
4. Otras intervenciones en el marco del plan de actuación
4.1. Reuniones
Este año hemos mantenido reuniones con asociaciones que trabajan en el ámbito de la inclusión social, en defensa de los derechos de las personas que sufren procesos de exclusión social.
Nos han trasladado las dificultades que están teniendo muchas personas para acceder al Sistema de Garantía de Ingresos y/o para mantenerse en el mismo. Han sido abundantes las quejas relativas a las disfunciones en la atención a la ciudadanía por parte de Lanbide y en la tramitación de los procedimientos.
También los retrasos en resolver las solicitudes de prestaciones económicas y la falta de interlocución con relación a las personas usuarias de sus servicios.
También plantean que las prestaciones económicas que se conceden a las personas que no tienen ingresos son insuficientes y están sufriendo recortes. La principal ha sido la limitación a dos unidades de convivencia por vivienda; también las nuevas condiciones que se exigen para cobrar las Ayudas de Emergencia Social o las limitaciones que se están dando en otras prestaciones, como son las Ayudas de Inserción que gestiona la Diputación Foral de Bizkaia.
Insisten en que, en los procedimientos de suspensión, no se ha cumplido en todos los casos el trámite de alegaciones.
Además hacen referencia a las actuaciones de control e inspección de prestaciones, que alcanzan un nivel tal de intromisión en la esfera de autonomía de la unidad de convivencia que en última instancia es la Administración quien determina qué gastos son prioritarios y cuáles no.
Finalmente, nos informan de las dificultades de financiación por los recortes en los convenios y en las líneas de subvención y por los retrasos en el pago de las subvenciones concedidas
Hemos mantenido numerosas reuniones con el Departamento de Empleo y Asuntos Sociales del Gobierno Vasco, en las que se han tratado los problemas que estamos viendo en la tramitación de las quejas que afectan al funcionamiento de Lanbide y al procedimiento de solicitud, suspensión, reanudación y renovación de prestaciones.
También nos hemos reunido con el Departamento de políticas sociales de las diferentes diputaciones para tratar los temas relacionados con la gestión de la RGI y con el traspaso de expedientes a Lanbide. En todas las reuniones hemos trasladado la opinión del Ararteko con relación al procedimiento que se estaba siguiendo y con relación a la interpretación de la normativa, y a las actuaciones de inspección y control que entendíamos restrictivas de los derechos de los ciudadanos.
4.2. Actuaciones de oficio
Durante el año 2012 se ha iniciado la tramitación de seis expedientes de oficio.
Estos expedientes tenían como contenido el funcionamiento de Lanbide, la dificultad para presentar solicitudes de reanudación en los expedientes que todavía no había trasladado la Diputación Foral de Bizkaia. Así mismo, se trasladó las diferentes preocupaciones que se habían trasladado al Ararteko por parte de las entidades sociales. De igual forma se solicitó información a Lanbide sobre algunas disfunciones detectadas en las aplicaciones informáticas que sirven de herramienta para esta labor de gestión.
Cabe destacar por último el expediente de oficio iniciado por el establecimiento, a través de una Orden de la Consejera de Asuntos Sociales, de los límites patrimoniales para ser beneficiario de las Ayudas de Emergencia Social (AES), que dio lugar a la Resolución del Ararteko, de 4 de diciembre de 2012, por la que se recomienda al Departamento de Empleo y Asuntos Sociales del Gobierno Vasco que, en relación con la aprobación de la orden que establezca para el año 2013 las cuantías máximas para cada uno de los gastos específicos contemplados en las Ayudas de Emergencia Social, revise los criterios establecidos en la Orden de 28 de diciembre de 2011.
También el relativo a la exigencia de acreditar un tiempo previo de padrón en el municipio de Vitoria para acceder al comedor social. El Ayuntamiento nos contestó que dicho requisito se iba a eliminar pero hemos tenido conocimiento de diversos obstáculos para ejercer el derecho a la alimentación por lo que vamos a hacer un seguimiento.
4.3. Visitas
Se giró una ronda de visitas a las oficinas de Lanbide para conocer de primera mano el día a día de la red que actualmente asume la responsabilidad de gestionar la RGI y la PCV. Dicha información se trasladó a Lanbide, que valoraron de utilidad la misma y su voluntad de solucionar las carencias detectadas.
5. Valoración del estado de los derechos de los ciudadanos
1ª La crisis económica que atravesamos se traduce en un aumento de las dificultades de los hogares para hacer frente a sus obligaciones y gastos habituales, sin precedentes desde 1996.Han aumentado en paralelo las situaciones de riesgo de pobreza y precariedad ligadas a la insuficiencia de ingresos, determinando en 2012 un incremento de la incidencia tanto de las situaciones reales de pobreza y precariedad como de las formas de pobreza encubierta.
2ª Aun así, las tasas de pobreza y de precariedad real de 2012 se mantienen lejos de los niveles de 1986 y 1996, en gran medida gracias al impacto positivo del sistema de prestaciones RGI/PCV/AES. Junto a otros factores, como el efecto favorable de la política de pensiones, este sistema de garantía de ingresos contribuye a mantener las tasas de pobreza y exclusión de la CAE por debajo de las cifras medias de la Unión Europea, consolidando a Euskadi como una de las sociedades con menor nivel de desigualdad en Europa. En este aspecto, la CAE se aleja por completo de la situación que caracteriza a España. El acceso a estas prestaciones (cuando se cumplen los requisitos establecidos), con independencia de la partida presupuestaria prevista, permite al sistema desarrollar esta función al ampliarse la partida según aumentan el número de personas que dejan de disponer de ingresos económicos para hacer frente a sus necesidades básicas.
3ª Por esto mismo el Sistema Vasco de Garantía de Ingresos, como factor de cohesión social y de protección social, requiere ser dotado de los medios e instrumentos necesarios para hacer frente a la labor tan importante de prevenir el riesgo de exclusión.
En particular, la gestión de la RGI y de la PCV asumida por Lanbide, debe dar pasos para mejorar la atención a la ciudadanía.
Han de alcanzarse unos mínimos estándares de calidad, en particular debemos conseguir que sea un sistema ágil en cuanto al plazo de resolución, que el trato a los usuarios del servicio sea adecuado a sus circunstancias personales, digno, y eficiente.
Para ello, tanto los recursos materiales, en particular las aplicaciones informáticas, como los recursos humanos, de todas y cada una de las oficinas de Lanbide, deben ser suficientes y adecuados, garantizando la eficiencia del servicio que se presta.
4º Unido a esta suficiencia de medios se hace preciso que Lanbide cumpla las garantías procedimentales previstas, tanto en la normativa específica de garantía de ingresos, como en la general que deriva de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en particular en los supuestos de suspensión de prestaciones.
No nos cansamos de remarcar la delicada naturaleza de estas prestaciones, dirigidas a evitar que un colectivo cada vez más amplio de personas cruce el umbral de la exclusión social, fundamentalmente por desigualdades sociales y económicas.
5º Resulta imperioso y necesario el desarrollo reglamentario de la Ley 18/2008, de Garantía de ingresos mediante la adecuación de los reglamentos reguladores de la RGI y de la PCV, (en la actualidad D.147/2010 y D. 2/2010, respectivamente), que aún a día de hoy sigue sin acometerse, pese a que ha transcurrido el plazo de un año previsto en la Disposición Adicional Primera de la citada Ley.
6º Las entidades sociales que trabajan en materia de exclusión están sufriendo importantes recortes que dificultan las labores que desarrollan. Así mismo, están teniendo problemas importantes de financiación, lo que hace peligrar su continuidad. La función que desarrollan es muy necesaria para nuestra sociedad porque ofrecen cercanía y flexibilidad a la ciudadanía y atienden a personas que no se acercan a las administraciones públicas o que no cumplen los requisitos que establecen las mismas, por lo que estas entidades cubren un espacio humanitario que en otro caso nadie atendería. El apoyo a su labor es fundamental para la cohesión social y la lucha contra las desigualdades.
7º Las personas sin hogar deben tener las necesidades básicas cubiertas. Nos referimos a la comida, a un alojamiento, sobre todo en los periodos invernales, a la higiene y a un vestido adecuado. Son requisitos humanitarios mínimos que no deben eludirse en razón de los recortes sociales. Estas partidas presupuestarias deben ser prioritarias en momentos de crisis en la que se aumentan las dificultades de las personas más vulnerables.
8. Personas gitanas y otras minorías culturales
Antecedentes
En este apartado del informe anual queremos dar cuenta de las actuaciones del Ararteko que afectan a las personas gitanas.
La situación de crisis económica está afectando a los grupos más vulnerables como son el pueblo gitano. La discriminación que ha sufrido exige de políticas públicas que promuevan su inclusión social y laboral, que apuesten por la mejora educativa de los niños y niñas y que posibiliten el acceso a una vivienda en condiciones adecuadas. El reconocimiento como minoría cultural también implica la protección y promoción de su cultura y su participación social y política. Ello requiere de una voluntad firme a favor de su inclusión social.
Por el contrario, la ausencia de apoyo desde el sector público les dificulta su progreso social por la discriminación que sufren y las desigualdades de las que parten. Las personas gitanas tienen serias dificultades para alquilar una vivienda, encontrar un trabajo o disponer de una educación de calidad.
Tanto la Unión Europea como el Consejo de Europa han elaborado en los últimos años informes y han propuesto estrategias con el fin de corregir esta situación. Para ello se requiere la colaboración de las administraciones públicas más cercanas, ayuntamientos, diputaciones, y Gobierno vasco. Aunque se ha avanzado en la elaboración de diagnósticos y en la propuesta de medidas, queda pendiente la voluntad decidida de los agentes públicos para su puesta en marcha y, de manera imprescindible, para destinar la financiación necesaria que permita su materialización.
Otra cuestión pendiente es la de mantener una posición firme por parte de los responsables públicos y del resto de agentes públicos y sociales que haga frente a los estigmas y prejuicios que existen en la sociedad mayoritaria. En todo tipo de manifestaciones con relación al pueblo gitano debería tenerse en cuenta la persecución que han sufrido y los daños infligidos. La persistencia de estigmas y prejuicios dificulta su progreso e inclusión social ya que todavía soportan el rechazo, la discriminación y la falta de atención a sus necesidades como minoría cultural.
1. Quejas destacadas
I. Este año las quejas que hemos recibido están relacionadas con las dificultades de inscripción en el padrón y con la suspensión de prestaciones sociales de contenido económico. También se han recibido quejas relacionadas con las dificultades de acceso a la vivienda. Mencionamos las más destacadas:
1.1. Denegación de la inscripción en el padrón
El Ayuntamiento de Abanto-Zierbena denegó la inscripción en el padrón municipal de una familia gitana con hijos que vivía en el Barrio de Santa Juliana. En el informe de al año pasado informamos de dicha actuación y de la Resolución que le dirigimos. (Resolución del Ararteko, de 15 de diciembre de 2011, por la que se recomienda al Ayuntamiento de Abanto-Zierbena que inscriba en el padrón municipal a una familia que vive en el Barrio Santa Juliana).
El Ayuntamiento este año ha procedido a inscribirles en el padrón por lo que hemos concluido nuestra intervención.
1.2. Suspensión de prestaciones sociales de contenido económico
Este año varias familias gitanas han sido objeto de un procedimiento de suspensión de la prestación de la Renta de Garantía de Ingresos como consecuencia de un informe de la policía municipal de Bilbao. La policía municipal tras un episodio en el que sufrieron agresiones y se detuvo a varias personas, inició una investigación con relación al cumplimiento de los requisitos establecidos en la normativa para ser perceptores de la prestación de Renta de Garantía de Ingresos. Lanbide tras recibir el mencionado informe procedió a suspender las prestaciones económicas a varias familias. En el análisis de la información recibida se ha podido comprobar que se habían incumplido obligaciones por parte de algunas las personas afectadas, en algunos casos, por la aplicación de la nueva normativa, pero seguían cumpliendo los requisitos para ser titulares de la Renta de Garantía de Ingresos. Hemos trasladado a Lanbide la preocupación de esta institución por el mantenimiento de la situación de suspensión en estos expedientes. El inicio del procedimiento de suspensión estuvo relacionado con un incidente que puede tener trascendencia penal pero que no afecta a la normativa sobre la garantía de ingresos. No es habitual que se inicien revisiones de los expedientes de prestaciones económicas con un informe del Concejal de Seguridad de un Ayuntamiento. Además, Lanbide procedió a suspender el abono de la prestación de Renta de Garantía de Ingresos sin dar audiencia previa. El mantenimiento de una situación de suspensión de la prestación de Renta de Garantía de Ingresos tendría que estar fundamentado en un incumplimiento de los requisitos para ser titular del derecho, requisitos previstos en el art. 9 del Decreto 147/2010. El art. 46 del anterior decreto establece: “Decaídas las causas que motivaron la suspensión del derecho a la Renta de Garantía de Ingresos, la Diputación Foral, de oficio o a instancia de parte, procederá a comprobar si en ese momento concurren los requisitos para el devengo de la prestación y, en su caso, a establecer su cuantía, siendo de aplicación las normas procedimentales previstas en los artículos 53 a 55 del presente Decreto”. Así mismo, el art. 9.3 del Decreto 147/2010 establece entre los requisitos, no disponer de recursos suficientes.
Estas familias no disponen de recursos suficientes en aplicación de dicha previsión legal, por lo que cumplirían los requisitos para ser titulares de la prestación. La información remitida por Lanbide no contiene datos sobre los recursos económicos que disponen, esto es, no consta que tengan recursos económicos suficientes. El hecho de tener varios vehículos de su propiedad debe ser tenido en cuenta en la determinación del valor del patrimonio, art. 23 y siguientes Decreto 147/2010, pero no como una presunción de que disponen de patrimonio suficiente, dado el valor de los mismos.
En nuestra opinión, con independencia de que el incumplimiento de las obligaciones debe tener consecuencias, bien en el procedimiento sancionador, bien en la duración de la suspensión (tal y como se prevé en el art. 45 del Decreto 147/2010) solamente en el caso de que estas familias no cumplan los requisitos para ser titulares de la RGI se les puede denegar la reanudación de la prestación.
Por último, señalábamos que las resoluciones deberían haber sido más detalladas y establecer razonadamente los motivos por los que no cumplen los requisitos para ser titulares de la prestación de la Renta de Garantía de Ingresos. Es importante recordar que se trata de familias pertenecientes al pueblo gitano. Este pueblo ha sufrido históricamente una discriminación y rechazo que aún está muy presente tanto en sus miembros como en la sociedad en la que viven. Así mismo, un factor que es muy determinante es la situación de exclusión social de muchos de sus miembros. El hecho de que se resuelva que no cumplen los requisitos para ser titulares de la prestación de la Renta de Garantía de Ingresos tiene, por tanto, que estar muy justificado, para no llevar a equívocos. Entendemos que en estos casos no se han dictado resoluciones en las que conste una justificación legal clara del motivo por el que no se ha reanudado el derecho a la prestación. No hemos recibido aún respuesta por parte de Lanbide, tras trasladarle la anterior valoración.
1.3. Reclamación de cantidades percibidas indebidamente
Hemos tramitado una queja en la que la Diputación Foral de Bizkaia reclamaba a devolución de 36.244,24€. Se trataba de la cantidad que había percibido en concepto de Renta de Garantía de Ingresos por parte de una familia de 5 miembros durante más de 3 años. La Diputación Foral tras un informe de la oficina de control e inspección del Ayuntamiento de Bilbao había constatado que la familia trabajaba en los mercadillos por lo que entendía que había incumplido la obligación de comunicar los ingresos de los que disponía. Esta institución ha trasladado su valoración a la Diputación Foral de Bizkaia, en la que le señalamos que, aunque esta familia había incumplido la obligación de comunicar la cuantía de los ingresos mensuales, de ello no se podía deducir que haya tenido ingresos suficientes y que no cumple los requisitos para ser perceptor de la Renta de Garantía de Ingresos.
En nuestra opinión la reclamación de 36.244,24 € tras la averiguación de que se desarrolla una actividad económica, sin que conste fehacientemente que percibe rendimientos superiores a la cantidad que le correspondería de Renta de Garantía de Ingresos es desproporcionada a los hechos que se le imputan. Ni la Ley 18/2008, ni el Decreto 147/2010 establecen que el incumplimiento de las obligaciones implica la obligación de devolver las cantidades percibidas indebidamente, por lo que al entender que dicho incumplimiento lleva aparejado la obligación de devolver las cantidades percibidas en concepto de Renta de Garantía de Ingresos se está yendo más allá de lo que la mencionada normativa ha previsto. Se trataría, por tanto, de comprobar los ingresos que ha obtenido esta familia de la venta ambulante y, tras hacerlo, analizar si seguía teniendo derecho a la prestación de la Renta de Garantía de Ingresos en cualquiera de sus modalidades, bien de manera íntegra o con los descuentos correspondientes.
1.4. Quejas que se han tramitado en otras áreas que afectan al colectivo, en concreto, en el área de Urbanismo, actuaciones en barrios degradados
Barrio Santa Juliana de Abanto–Zierbena: El Ararteko elaboró una recomendación en el año 2010, Resolución del Ararteko, de 20 de septiembre de 2010, por la que se concluye la reclamación presentada por un grupo de vecinos y vecinas en la que ponen de manifiesto la situación de deterioro social y urbanístico que padece el Barrio de Santa Juliana en Abanto-Zierbena.
En el informe del año 2011 hicimos referencia al seguimiento que habíamos realizado y a la respuesta del Ayuntamiento de Abanto-Zierbena. En julio de 2012 el Departamento de Vivienda nos ha remitido un informe. En el mismo menciona la aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Urbana de Abanto y Zierbena de 29 de julio de 2010. Ese PGOU prevé un sector para el barrio de Santa Juliana que debe desarrollarse por un plan parcial.
También se han cometido una serie de actuaciones para la redacción del estudio previo del sector de Santa Juliana en coordinación con el Ayuntamiento y la Diputación Foral de Bizkaia y se ha recabado información sobre la situación del terreno y de las parcelas. En esos momentos existe una propuesta de ordenación pormenorizada de ese ámbito. Uno de los inconvenientes que ha surgido puede llevar a la modificación de las determinaciones del PGOU. Por ello señala que se requiere un plazo de cuatro años para la elaboración de todos los documentos necesarios para proceder a la ejecución de las obras de urbanización y edificación. El informe apoya la elaboración municipal de un plan de intervención urgente, dirigido al mantenimiento de las condiciones y servicios de habitabilidad, y previo a las actuaciones urbanísticas de regeneración integral. En relación con la participación ciudadana el Departamento considera acertada la propuesta de garantizar la opinión del vecindario a través del Consejo Asesor de Planeamiento. En todo caso coincide con el interés público de garantizar el derecho de realojo de todas las personas que residan legalmente en las viviendas que se hayan de derribar. En consecuencia destacamos que el proceso de regeneración social urbanística continúa avanzando, a pesar del excesivo tiempo que conlleva la concertación y elaboración de los planes de ordenación requeridos.
1.5. Necesidad de vivienda
Este año hemos recibido quejas con relación a la necesidad de vivienda de familias gitanas originarias del País Vasco que viven en alojamientos itinerantes como son las furgonetas por haber sido desalojadas de su vivienda. Son familias que tienen menores a su cargo por lo que se encuentran en una situación de enorme vulnerabilidad. Esperemos que la nueva normativa sobre alquiler de viviendas de protección oficial facilite a estas familias el acceso a un alojamiento adecuado por ser un derecho básico.
2. Contexto normativo y social
El Consejo para la promoción integral y la participación social del pueblo gitano adscrito al Departamento de Empleo y Asuntos Sociales del Gobierno vasco acordó la prórroga del periodo de vigencia del II Plan para la promoción integral y participación social del pueblo gitano por un periodo adicional de dos años. Ello conlleva la revisión y actualización de las actuaciones que comprende, tomando en consideración no sólo el desarrollo que hasta la fecha ha tenido el Plan, sino también las directrices y propuestas derivadas del Marco europeo de estrategias nacionales de inclusión de la población gitana hasta 2020, y la estrategia Nacional para la Inclusión Social de la Población Gitana en España (2012-2020). Entre los motivos que se tuvieron en cuenta para tomar la decisión estaba el que muchas de las medidas aprobadas en el año 2009 no se habían ejecutado
Este año el Gobierno Vasco ha aprobado el Plan para la Mejora de la Escolarización del Alumnado Gitano. Pretende mejorar la escolarización del alumnado gitano dentro del marco de la escuela inclusiva. Se trata de asegurar la equidad en cuanto al acceso a la escolarización, la continuidad y el éxito del alumnado gitano, superar las desigualdades de género, promover la mejora de los procesos de enseñanza-aprendizaje y el enriquecimiento curricular en clave intercultural. También tiene como objetivos favorecer las relaciones y la visibilidad de la cultura gitana, la participación de las familias y la colaboración de las entidades gitanas con experiencia en el campo educativo y con todos los agentes implicados en la educación del alumnado gitano.
El Ayuntamiento de Astigarraga ha elaborado un reglamento interno con relación al asentamiento de chabolas ubicado en el municipio, bajo la autovía, junto al río Urumea.
En el mismo permite el asentamiento por un periodo de 5 años siempre que se cumplan con determinadas normas de convivencia. El Ayuntamiento hará efectivo el empadronamiento en las chabolas a aquellas personas que lo soliciten y que firmen el compromiso de cumplimiento de la normativa y permanezcan un periodo de tres meses, como indicador de estabilidad residencial. En el reglamento se señalan los compromisos que se asumen y las consecuencias del incumplimiento.
Este año se ha publicado una nueva normativa que regula el registro de solicitantes de vivienda y los procedimientos para la adjudicación de viviendas de protección oficial y alojamientos dotacionales de régimen autonómico Orden de 15 de octubre de 2012, del Consejero de Vivienda, Obras Públicas y Transportes.
Esta normativa, entre otras cuestiones, modifica la regulación de los procedimientos de selección y adjudicación de viviendas de protección oficial. Las viviendas se asignarán sin sorteo en el régimen de arrendamiento, siguiendo una lista baremada según criterios de preferencia. Ello abre la puerta a que algunas familias en situación de exclusión con dificultades para acceder a una vivienda puedan tener más oportunidades para su acceso en régimen de arrendamiento en aplicación de la baremación.
Este año se ha producido un cambio normativo que ha afectado a la población gitana de origen rumano. Se trata de la modificación del art. 7 del Real Decreto 240/2007, de 16 de febrero, sobre entrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, que se ha realizado por Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril y la normativa que la desarrolla: Orden PRE/1490/2012, de 9 de julio, por la que se dictan normas para la aplicación del artículo 7 del Real Decreto 240/2007. En aplicación de esta normativa las personas de origen rumano que tengan intención de residir en España deben acreditar disponer de medios económicos.
También mencionamos en este apartado la Estrategia Nacional para la Inclusión Social de la Población gitana en España 2012-2020 por Acuerdo de Consejo de Ministros en aplicación del marco europeo de estrategias nacionales de inclusión de los gitanos hasta 2020.
La Estrategia incide en las cuatro áreas clave para la inclusión social: Educación, Empleo, Vivienda y Salud. En cada una de ellas marca unos objetivos cuantitativos, que se concretan en porcentajes de población, a alcanzar en el año 2020, así como unas metas intermedias para 2015. Además de estas cuatro áreas, la Estrategia establece líneas de actuación complementarias en materia de acción social, participación, mejora del conocimiento de este colectivo, igualdad de la mujer, no discriminación, promoción de la cultura y una especial atención a la población romaní procedente de otros países.
La Unión Europea ha elaborado una Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones: Las Estrategias Nacionales de Integración de los Gitanos: un primer paso para la aplicación del marco de la UE Bruselas, 21.5.2012, COM(2012) 226 final.
Esta Comunicación hace una evaluación de las estrategias nacionales de integración de los gitanos que han presentado los Estados, tras la adopción de la Comisión del Marco Europeo de Estrategias Nacionales de Integración de los Gitanos el 5 de abril de 2011.
Los Estados miembros han de desarrollar y aplicar un enfoque integrado y sostenible que combine medidas en distintos sectores entre los que se incluyen la educación, el empleo, la salud y la vivienda. El Marco de la UE plantea por primera vez la integración de los romaníes al nivel de la UE y la vincula claramente con la Estrategia Europa 2020.
En la misma se señala que la adopción de Estrategias Nacionales de Integración de los Gitanos no es sino un primer paso. En la próxima fase, los esfuerzos deberán concentrarse en su ejecución a través de planes de actuación que contengan medidas concretas adaptadas a los objetivos de integración de los gitanos, un calendario claro y una financiación adecuada.
La evaluación de la Comisión se centra en los enfoques utilizados por los Estados miembros en los cuatro ámbitos clave de educación, empleo, atención sanitaria y vivienda, así como en las soluciones aplicadas a los requisitos estructurales (cooperación con la sociedad civil y las autoridades regionales y locales, actividades de seguimiento, lucha contra la discriminación y creación de un punto de contacto nacional) y a la financiación. Con relación a los ámbitos clave los objetivos son: garantizar que todos los niños gitanos concluyan, como mínimo, los estudios primarios y tengan acceso a una educación de calidad, reducir la diferencia entre la tasa de empleo de los gitanos y la del resto de la población, reducir las disparidades entre la situación sanitaria de los romaníes y la del resto de la población, eliminar la diferencia entre la proporción de gitanos con acceso a vivienda y servicios públicos y la del resto de la población en esas condiciones.
La evaluación de las estrategias nacionales ha puesto de manifiesto que la mayor parte de los Estados miembros no ha asignado recursos presupuestarios suficientes a ese objetivo, como es el caso de España, sino que proyectan apoyarse en la financiación de la UE, lo que no es suficiente. La previsión es que estas medidas, que también deben incluir financiación de los Estados, sean objeto de negociaciones para el periodo de programación 2014-2020 de los Fondos Estructurales y del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural.
También hacemos referencia a los tres informes que ha elaborado el Consejo para la Promoción de la Igualdad de Trato y No Discriminación de las Personas por el Origen Racial o Étnico sobre la situación de la discriminación por origen racial o étnico en España, (1) un estudio sobre la percepción de las potenciales víctimas, (2)la memoria anual 2011 de resultados de la Red de centros de asistencia a víctimas de discriminación por origen racial o étnico, que incluye tanto la asistencia ofrecida como actividades de comunicación y sensibilización y (3) el informe anual sobre la situación de la discriminación y la aplicación del principio de igualdad de trato por origen racial o étnico en España, que recoge los avances en el ámbito legislativo, la jurisprudencia, encuestas, estudios, buenas prácticas y las actividades del Consejo.
Por último, mencionamos el informe del Consejo de Europa sobre los derechos humanos de las personas gitanas “Human rights of Roma and Travellers in Europe”. Este informe tiene entre sus objetivo contribuir al conocimiento de la situación de desigualdad que sufren las personas gitanas en los 47 Estados miembros del Consejo de Europa y facilitar la puesta en marcha de políticas públicas que acaben con la situación de marginalización.
3. Otras intervenciones en el marco del plan de actuación
Este año hemos mantenido una reunión con las entidades sociales que trabajan en la defensa de los derechos de las personas gitanas y en el reconocimiento a su cultura.
Entre las preocupaciones que nos trasladaron hicieron referencia al cambio de gestión a Lanbide de las prestaciones sociales de contenido económico, como son la prestación de la Renta de Garantía de Ingresos y la Prestación Complementaria de Vivienda. Muchas de las dificultades que nos trasladaron son similares a las que hemos referido en el apartado del informe referido al área de personas en situación o riesgo de exclusión social, al que nos remitimos. Las específicas que afectan a las personas gitanas tenían que ver con la atención que reciben, la falta de confidencialidad en los lugares de atención a pesar de que las cuestiones que se tratan son muy sensibles, el trato y las dificultades para hacer acompañamiento por parte de las entidades sociales, así como la escasez de formación por parte del personal con relación al trabajo social y a la atención a determinados perfiles. También mostraron su preocupación por la suspensión de las prestaciones y los efectos que implica en la vida de las personas porque les imposibilita hacer frente al pago del alquiler o de otras necesidades básicas. En cuanto a la inserción laboral plantearon la importancia de que se tenga en cuenta otras habilidades adquiridas, como es la mecánica aunque no tengan un soporte académico.
También plantearon que el cambio de gestión de las prestaciones y su traslado a Lanbide ha llevado a que en algunos ayuntamientos se haya dejado de intervenir, no se está llevando a cabo “otro trabajo social”. Tampoco se están concediendo las Ayudas de Emergencia Sociales cuya gestión mantienen.
Al igual que denuncian en otros ámbitos, el nuevo modelo no está teniendo en cuenta las peculiaridades de las personas gitanas, como es que lleven a cabo actividades económicas en la economía informal que apenas aportan beneficios pero que les permite estar activos e intervenir en el mercado y ayudar a los gastos familiares.
Otro ejemplo que señalaron las entidades es que no se tiene en cuenta la opinión de las personas gitanas es la aplicación de los cupos en los centros escolares de diversidad. Estos cupos obligan a que los niños y niñas gitanas tengan que acudir a otros centros escolares que están alejados de sus viviendas. Estos centros puede que sean concertados, lo que implica más gasto para las familias gitanas por cuotas diversas y que desde el centro, en ocasiones, no haya una buena acogida.
En cuanto al seguimiento de recomendaciones generales, el Ararteko en el año 2011 elaboró una recomendación de carácter general: Recomendación general del Ararteko 3/2011, de 5 de octubre. Necesidad de desarrollar protocolos de actuación para la intervención en los asentamientos de personas gitanas de origen comunitario que viven en la Comunidad Autónoma del País Vasco, en la que se analiza la realidad de los asentamientos de personas gitanas en el País Vasco y la insuficiente cobertura a sus necesidades más básicas.
Estos asentamientos se están produciendo en nuestra Comunidad y entendemos que exigen una atención sincera por parte de las administraciones públicas. Este año destacamos la actuación del Ayuntamiento de Astigarraga a la que también nos hemos referido al hablar del contexto social y político. El Ararteko valora como positiva la decisión del Ayuntamiento de respetar el asentamiento de personas rumanas de origen gitano en su municipio. Para ello el Ayuntamiento ha aprobado un reglamento en el que se establecen unos compromisos y normas de conducta que deben respetarse. Estas personas se encuentran en una situación de vulnerabilidad que exige medidas por parte de las administraciones públicas. Para llevar a cabo un proceso de inserción social es necesario que haya estabilidad y que puedan contar con el apoyo de los servicios sociales, de los centros educativos, y del resto de servicios públicos. Tanto la Unión Europea como las administraciones de los Estados Miembros deben llevar a cabo estrategias que favorezcan la mejora de la calidad de vida, la educación y formación de las personas gitanas. Este Ayuntamiento está cumpliendo con los compromisos adquiridos en el marco de la estrategia gitana de la Unión Europea. Esta institución también valora como muy positivos los pasos dados por el Ayuntamiento de Astigarraga y la Diputación Foral de Gipuzkoa para atender a este colectivo, frente a otro tipo de actuaciones que se han llevado a cabo en otros municipios, como son las de desalojar a la población gitana que se había asentado. Esta buena práctica requiere de una iniciativa local, como ha sido el caso, que debe tener un apoyo por parte de la Diputación que corresponda y del Gobierno Vasco para que se puedan alcanzar resultados. También es importante que haya información y participación de los vecinos y vecinas, como ha sido el caso de Astigarraga. Se ha creado una comisión de seguimiento del asentamiento en la que participan diferentes agentes públicos y sociales (ayuntamiento, diputación, servicios sociales, ikastola, centro de salud, policía municipal, Caritas, Asociación Romi Bidean…) lo cual es muy positivo para resolver los problemas que un proyecto de esta envergadura siempre conlleva. Esperemos que haya más iniciativas similares en los próximos meses que permitan dar una respuesta a las familias gitanas y sea una oportunidad para su incorporación social y para construir una nueva historia para sus hijos lejos de los destierros a los que han sido abocados en las últimas décadas.
4. Valoración del estado de los derechos ciudadanos
4.1. Esta minoría cultural ha sufrido la persecución y el rechazo durante siglos, sólo en las últimas décadas se han puesto en marcha políticas públicas que atiendan sus necesidades, pero que han sido claramente insuficientes. La estigmatización que sufren sigue siendo una barrera que obstaculiza su promoción social, económica y cultural. Aunque hay personas gitanas que han podido superar estas dificultades y obstáculos, y acceder a estudios y a un trabajo digno, todavía son muchas las que viven en condiciones de difícil supervivencia, sin un alojamiento adecuado, ni agua, ni luz, entre otras carencias. Los índices de analfabetismo y la menor esperanza de vida son factores que siguen diferenciando a esta población, que también destaca por su contribución a las artes y por ser depositaria de los valores de solidaridad familiar.
Observamos una distancia muy grande entre las previsiones legales, los compromisos asumidos en los distintos planes de actuación y la realidad. Sí que, en general, en nuestro Estado acceden a los servicios y prestaciones públicas en igualdad pero estas medidas no son suficientes ni adecuadas para su inclusión laboral y social porque no atienden específicamente la singularidad y las necesidades de este pueblo que lleva sobreviviendo a la marginación y exclusión social desde hace siglos. Por ello las medidas específicas que se incorporan en los planes (como son los dos planes que se han aprobado en el País Vasco) son fundamentales para su promoción y participación social. Se ha avanzado en la elaboración y diseño de las medidas necesarias pero no en la toma de decisiones por parte de los departamentos de las administraciones públicas que lleve a su cumplimiento. La ejecución de las medidas previstas en el II Plan vasco para la promoción y participación social del pueblo gitano debería ser una prioridad y una exigencia para los responsables públicos a los que compete.
4.2. La crisis financiera, la destrucción y la falta de creación de empleo están perjudicando, sobre todo, a las personas que parten de situaciones de mayor desigualdad y desventaja social, como son las gitanas. El mercado de trabajo con el alto índice de paro y las prioridades con las que se elige a la mano de obra va a seguir marginando a la población gitana. En este contexto el Sistema Vasco de Garantía de Ingresos se torna en clave para la lucha contra la exclusión social de las personas gitanas.
4.3. La gestión de Lanbide debe mejorar y tener en cuenta las necesidades y peculiaridades de las personas gitanas. La atención a estas personas requiere tomar en consideración las desigualdades de las que parten. Los compromisos que incorporan los convenios de inclusión deben tener en cuenta las familias a las que se dirigen. También la activación laboral se debe ajustar al perfil que presentan. Es necesario que la gestión de Lanbide se adecúe a las singularidades de las personas gitanas para que sea eficaz, y no deje fuera a un colectivo que cumple los requisitos para ser titular de las prestaciones sociales de contenido económico y para su activación laboral.
4.4. Las personas gitanas en el siglo XXI demandan una vivienda para vivir con dignidad. El acceso a una vivienda está siendo cada vez más difícil para las familias gitanas con más dificultades sociales. Los programas públicos se hacen imprescindibles para evitar que estas familias vivan en condiciones insalubres. Estos programas requieren de intervenciones sociales y acompañamientos educativos que tengan en cuenta las necesidades y los prejuicios de muchos vecinos y vecinas.
4.5. Otra necesidad importante es la inscripción en el padrón y la de poder mantener la estabilidad de la residencia en un municipio. La historia con las personas gitanas ha tenido como un elemento que se ha repetido su destierro, las denegaciones de empadronamiento, los desalojos… Las iniciativas locales como las del Ayuntamiento de Astigarraga son muy importantes porque dan un tratamiento humanitario a la existencia de un asentamiento en su municipio. Se trata de dar una oportunidad a esta población y establecer derechos y obligaciones por ambas partes, que permita una convivencia vecinal. Por el contrario, la falta de atención y de compromisos conlleva la generación de problemas y como única respuesta el desalojo. Cuando se trata de personas en situación de vulnerabilidad es necesario aplicar políticas humanitarias en las que se vea a la persona, su historia de vida y su vulnerabilidad más allá de determinadas actuaciones que puedan llevar al reproche y a la manifestación de prejuicios vecinales.
4.6. Es crucial que haya un posicionamiento firme por parte de los responsables públicos con relación al respeto de los derechos de las personas gitanas y a la lucha contra la discriminación y que el discurso público recuerde la persecución y el rechazo que este pueblo ha sufrido y sufren aún, e incorpore los compromisos existentes para su promoción y para su reconocimiento como minoría cultural.
9. Personas inmigrantes
Antecedentes
Este apartado del informe anual recoge las actuaciones que el Ararteko ha realizado que afectan a las personas inmigrantes extranjeras, en concreto a sus derechos como personas destinatarias de las políticas de las administraciones públicas vascas.
Hay que tener en cuenta que las políticas de inmigración en la vertiente relativa a la entrada, residencia y trabajo de las personas extranjeras son competencia de la Administración General del Estado por lo que el Ararteko no puede conocer las quejas de la ciudadanía que afectan a este ámbito de actuación, que son derivadas a la oficina del Defensor del Pueblo.
La población inmigrante que vive en nuestra Comunidad Autónoma ha aumentado durante el año 2012, aunque Euskadi sigue siendo una de las comunidades autónomas con menor porcentaje de población extranjera, 6,9% del total frente a porcentajes como el 11 % de Navarra o más del 15% en Madrid, siendo el total en el Estado del 12,1%.
La población extranjera en la CAPV en el año 2012 (datos provisionales) es de 151.162 personas, con un número ligeramente mayor de hombres (77.795), que de mujeres (73.367), según datos del Observatorio de Inmigración.
En el Estado la población extranjera alcanza los 5,7 millones, sin tener en cuenta las personas que han adquirido la nacionalidad española. En algunas comunidades autónomas se ha detectado una tendencia al descenso de población inmigrante y ha habido un aumento de la emigración. La crisis y los recortes están afectando al empleo y a las prestaciones sociales, que son los pilares de la integración, por lo que en algunos casos se opta por buscar en otro lugar mejores posibilidades de empleo.
El desempleo entre la población inmigrante es mayor que entre la población española y las dificultades que están sufriendo son más graves en muchos casos porque no tienen una red familiar y comunitaria que puede atenderles adecuadamente.
En el año 2012, por primera vez, la nacionalidad más importante en el País Vasco es la marroquí, aunque este dato requiere da matizaciones si se tiene en cuenta que las personas de origen latinoamericano acceden con menor tiempo de residencia a la nacionalidad española.
El último barómetro que ha elaborado Ikuspegi plantea entre las conclusiones que, a pesar del condicionamiento que implica el contexto de crisis socioeconómica, el barómetro no muestra grandes cambios en las actitudes de la población vasca ante la inmigración extranjera. Aunque existen reacciones claramente reacias, no hay grupos extremos con posiciones, opiniones, actitudes, valores etc. opuestas ante la inmigración extranjera.
Esta cuestión es fundamental para la convivencia, sobre todo, teniendo en cuenta la importancia y la responsabilidad de los posicionamientos de los poderes públicos en el tratamiento de la información. En este sentido se debe valorar como positiva, salvo excepciones, la manera en la que se está tratando en Euskadi “el reto de la inmigración”, así como las iniciativas, a las que más adelante hacemos referencia, de promover un pacto social en Euskadi por la inmigración o la formación de agentes antirrumores.
1. El área en cifras
Las quejas que recibimos afectan a las distintas áreas ya que las personas inmigrantes se relacionan con las distintas administraciones públicas, al igual que el resto de la ciudadanía.
El número de quejas que hemos recibido en esta área son 32 que se distribuyen de la siguiente manera:
Como decíamos, muchas de las quejas que tramitamos en otras áreas también afectan a personas inmigrantes. Este año ha habido un aumento de las quejas que afectan a la denegación, suspensión y extinción de prestaciones sociales de carácter económico que ha tenido una importante incidencia en la población extranjera, área de personas en situación o riesgo de exclusión social. De las quejas tramitadas en otras áreas también destacamos las tramitadas en el área de Interior con relación al trato de la Ertzaintza y policía local a la población extranjera y en el área de Sanidad con relación al acceso a la atención sanitaria. Así mismo, mencionamos una queja relativa a la apertura de un centro de culto islámico. Por último, las quejas y actuaciones que afectan a los menores inmigrantes y a jóvenes en proceso de emancipación se pueden consultar en el informe de la Oficina de Infancia y Adolescencia.
Nos remitimos a dichos apartados del informe para conocer con más detalle el contenido de las actuaciones.
2. Quejas destacadas
2.1. Quejas sobre el estatuto jurídico de las personas extranjeras
2.1.1. Ausencia de identificación
Una persona se dirigió a esta institución porque llevaba viviendo en España desde los 5 años sin disponer de ninguna identificación. Aunque ya era mayor de edad no había podido disponer de ningún documento que le identifique porque sus padres de origen rumano fallecieron cuando era menor sin inscribir su nacimiento. Le orientamos a que solicitara una cédula de inscripción, que le ha sido concedida.
2.1.2. Retraso en la resolución de la solicitud de nacionalidad española por residencia o en el recurso formulado frente a la denegación de la misma
Estos expedientes se derivan al Defensor del Pueblo. Como elemento novedoso la oficina del Defensor del Pueblo nos ha informado que el Ministerio de Justicia ha suscrito una encomienda de gestión con el Colegio de Registradores de la Propiedad y Mercantiles de España para la colaboración con la Dirección General de los Registro y del Notariado en la tramitación de las solicitudes. El Colegio prestará apoyo técnico y material para agilizar al máximo el procedimiento. El objetivo es resolver con la mayor brevedad las solicitudes pendientes.
2.1.3. Retraso en la inscripción de matrimonio en el Registro Civil Central
Estos expedientes también se derivan al Defensor del Pueblo. Esta institución nos ha comunicado sus reiterados informes con relación al mal funcionamiento de este servicio público y la necesidad de poner en marcha, cuanto antes, las previsiones de la Ley Orgánica 20/2011, de 21 de julio, del Registro Civil, que transforma por completo el actual sistema registral, pero que entrará en vigor en su mayor parte el 22 de julio del año 2014.
2.2. Quejas sobre las actuaciones de las administraciones públicas vascas
2.2.1. Fecha de efectos de la solicitud de alta en la inscripción en el padrón municipal
Una persona solicitó el alta en el padrón de habitantes del Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz adjuntando la denuncia sobre la pérdida del pasaporte y el certificado del pasaporte del Consulado de Marruecos en Bilbao, mientras le expedían un nuevo pasaporte. El Ayuntamiento, en un primer momento, no tuvo en cuenta la fecha de solicitud. Esta institución trasladó al Ayuntamiento sus consideraciones con relación a la previsión establecida en la Resolución de 21 de julio de 1997 de la Subsecretaría, por la que se dispone la publicación de la Resolución de 4 de julio de la Presidenta del Instituto Nacional de Estadística y del Director General de Cooperación Territorial, por la que se dictan instrucciones técnicas a los ayuntamientos sobre actualización del Padrón municipal, que determina que la necesidad de completar o subsanar los defectos de la hoja padronal no impide la correspondiente inscripción (artículos 2 y 3). El interesado acreditó sus datos personales básicos a través del certificado consular correspondiente, además de confirmar que tenía en tramitación el duplicado del pasaporte (por pérdida del anterior). En nuestra opinión, los datos consignados por el interesado, sin perjuicio de ser completados una vez obtenido el pasaporte duplicado, aportaban la convicción de veracidad suficiente sobre su identidad. El Ayuntamiento aceptó la consideración remitida.
2.2.2. Desalojo de personas extranjeras que vivían en unos pabellones abandonados en Zorrozaurre
Este año hemos concluido nuestra intervención con ocasión de la queja que tiene por motivo la actuación de la Policía Municipal de Bilbao en el barrio de Zorrozaurre de Bilbao el día 15 de junio de 2011.
Hemos trasladado nuestra valoración relativa a que la ocupación de pabellones industriales por personas para pernoctar responde a una situación de falta de techo y de trabajo o de recursos suficientes para subsistir, por lo que principalmente se trata de una problemática social, sin que nos conste que haya habido una intervención social con antelación. En nuestra opinión esta problemática debe ser atendida desde una perspectiva social en la que se tengan en cuenta las circunstancias personales, la vulnerabilidad de las personas y se pongan a disposición de las personas el itinerario de inserción social. La perspectiva única de seguridad hace identificar en el imaginario social a las personas extranjeras con perfiles delictivos, lo que no es positivo para la lucha contra la discriminación ni para favorecer la cohesión social.
Estas actuaciones deben estar suficientemente justificadas para evitar actuaciones policiales basadas exclusivamente en el aspecto físico, el color, o la pertenencia a un grupo racial o étnico. No estaría justificada, por tanto, una actuación como la que se hizo en Zorrozaurre en junio del año 2011 (o las que se han realizado en otras ocasiones) solamente porque la policía nacional tiene competencia en materia de extranjería y se trata de un asentamiento de personas extranjeras. No es suficiente con ser sospechoso de un ilícito administrativo (o penal) para poner en marcha un dispositivito policial de control e identificación dirigido a un número elevado de personas por su aspecto físico, color, o pertenencia a un grupo racial o étnico. Tampoco valorábamos que la actuación policial en Zorrozaurre se ajustara a los instrumentos y políticas públicas aprobadas en materia de convivencia e integración de las personas extranjeras que viven en nuestra Comunidad Autónoma, e hicimos referencia a la manera en la que se debe proceder a un desalojo desde el derecho humanitario. Por último, mencionamos que las personas extranjeras tienen derecho a la inviolabilidad del domicilio al ser un derecho fundamental que corresponde a todas las personas por el hecho de serlo, con independencia de su situación administrativa, por lo que dicha actuación requería de autorización judicial. En consecuencia le trasladamos al ayuntamiento que los parámetros anteriores deben tenerse en cuenta en las intervenciones futuras de la Policía Municipal. El ayuntamiento nos contestó que en futuras intervenciones policiales se va a requerir a los servicios sociales para que atiendan debidamente a esos colectivos dada la vulnerabilidad social y la exclusión social que padecen. Posteriormente, durante este año hemos recibido dos nuevas quejas, que están en tramitación, sobre intervenciones policiales semejantes: la relativa a la actuación policial por la que se desalojó a las personas que pernoctaban en el edificio en obras del tanatorio propiedad de Funespaña, en Basurto, y el desalojo ocurrido el 9 de noviembre también en los pabellones de Zorrozaurre. En las mismas analizaremos si se han cumplido los anteriores parámetros.
2.2.3. Denegación de la apertura para abrir un centro de culto islámico
Hemos recibido diferentes escritos y preocupaciones generadas por la apertura del centro de culto islámico en el barrio de Basurto en Bilbao por parte de los vecinos y, por otro lado, con relación a las dificultades para la tramitación administrativa de su apertura por parte del Ayuntamiento de Bilbao ya que se había solicitado en diciembre de 2010 la preceptiva licencia de actividad para la instalación del centro cultural –mezquita– sin que hubiesen recibido respuesta.
La licencia finalmente se concedió mediante resolución de 31 de octubre de 2011 para un aforo de 177 personas y condicionada a la adopción de una serie de medidas correctoras. Por otra parte, el ayuntamiento también nos dio cuenta de que el pleno municipal, en la sesión celebrada el 28 de octubre de 2011, había acordado modificar el Plan General de Ordenación Urbana para incluir los preceptos urbanísticos (dimensiones, aforos, localización…) a los que habrán de ajustarse los centros de culto religioso. Este acuerdo ha sido publicado en el BOB de 10 de noviembre de 2011. En consecuencia, el Ayuntamiento de Bilbao ha considerado regular estas actividades mediante una modificación del planeamiento urbanístico, lo cual ha originado la suspensión de la concesión de nuevas licencias urbanísticas durante un plazo de un año.
El Ararteko dio traslado de un conjunto de reflexiones con relación a la gestión de la diversidad religiosa en Bilbao mediante la Resolución del Ararteko, de 9 de enero de 2012, por la que se concluye la actuación del Ararteko ante los problemas planteados por la apertura de un nuevo centro de culto musulmán en el barrio de Basurto.
2.2.4. Otras actuaciones
Este año también han existido quejas en las que personas autóctonas denuncian que se hace un uso abusivo de los servicios y prestaciones públicas por parte de las personas inmigrante, que estas personas tienen un trato preferente por parte de las administraciones públicas o trasladan el miedo al efecto en la sociedad de una mayor representación del Islam o bien que la comisión de actuaciones delictivas es mayor en el caso de personas extranjeras y no es debidamente perseguida por los poderes públicos.
El Ararteko en todos estos casos responde a dichos escritos por entender que es importante informar a las personas que se dirigen a esta institución que los datos que nos trasladan y se tienen por “verdades” no responden a análisis rigurosos del fenómeno inmigratorio sino a prejuicios que se han extendido sin ningún fundamento en la sociedad. Con ello se trata de aportar una perspectiva de defensa de las políticas sociales y de respeto a los derechos humanos y a los valores de la sociedad democrática, como son el derecho a la pluralidad y a la diversidad, así como informar de otros análisis e investigaciones que llegan a conclusiones opuestas a aquellas en las que fundamentan sus posiciones.
También hemos recibido quejas con relación a la propagando de un partido político que entendían discriminaba a las personas inmigrantes. El Ararteko trasladó su opinión a las personas que habían enviado su queja e informó de todo ello a dicho grupo político.
3. Contexto normativo y políticas públicas
Este año como novedad destacamos el Real Decreto-Ley 16/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud y mejorar la calidad y seguridad de sus prestaciones. Esta normativa ha modificado la regulación del derecho a la asistencia sanitaria en el Estado, en concreto, al regular la condición de asegurado, y modificar el artículo 12 de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social.
En aplicación de la anterior normativa las personas extranjeras que no estén registradas (esto es, las personas de algún Estado miembro de la Unión Europea, del Espacio Económico Europeo o de Suiza que residan en España) o las que no tienen autorización para residir, únicamente recibirán la asistencia sanitaria de urgencia y en los casos de asistencia al embarazo, parto y postparto. Las personas extranjeras menores de dieciocho años recibirán asistencia sanitaria en las mismas condiciones que los españoles.
Estas modificaciones son claramente limitadoras de derechos, ya que quedan afectados por la restricción de la gratuidad de la asistencia sanitaria. El derecho constitucional a la protección de la salud es un derecho humano ligado al derecho a la vida y a la integridad física recogida en numerosos Tratados Internacionales de Derechos Humanos. Este derecho se debe garantizar a todas las personas; la restricción de un derecho a una parte de la población por motivos económicos no tiene justificación en un Estado Social y Democrático de Derecho.
El Gobierno Vasco aprobó el Decreto 114/2012, de 26 de junio, sobre régimen de las prestaciones sanitarias del Sistema Nacional de Salud en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Euskadi.
En el mismo, entre otras cuestiones, estableció que recibirán idénticas prestaciones sanitarias a quienes ostentan la condición de asegurado las personas que dispusiesen de la Tarjeta Individual Sanitaria emitida en la Comunidad Autónoma de Euskadi con anterioridad a la entrada en vigor del Real Decreto-ley 16/2012, así como las personas que cumplan simultáneamente los siguientes requisitos:
Dicha normativa fue objeto de conflicto positivo de competencias por el Gobierno de España que ha sido resuelto por el Pleno del Tribunal Constitucional en sentencia de 13 de diciembre de 2012, 4540/2012.
El Tribunal Constitucional levanta la suspensión del anterior decreto con relación a la definición de los titulares del derecho a la asistencia sanitaria por entender que se trata de intereses asociados a la defensa de bienes constitucionales particularmente sensibles, sin que los perjuicios que su aplicación conlleve tengan la gravedad y consistencia necesarias como para prevalecer sobre la presunción de legitimidad.
Otra modificación importante de la normativa de aplicación que afecta a personas extranjeras, en este caso de la Unión Europea o a sus familiares, es la del artículo 7 del Real Decreto 240/2007, de 16 de febrero, sobre entrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo. El derecho a la residencia, en el caso de que la persona no trabaje o esté estudiando (cumpliendo también unos requisitos), queda condicionado a si dispone para sí y los miembros de su familia de recursos suficientes para no convertirse en una carga para la asistencia social en España durante su período de residencia, así como de un seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos en España. El importe a tener en cuenta para valorar los medios económicos suficientes no es fijo, pero no debe dar derecho a ayudas de la asistencia social.
Como cuestión a destacar este año plantemos las quejas que se han repetido con relación a la medida de internamiento en los CIES prevista para asegurar la ejecución de la sanción de expulsión a las personas extranjeras. En el País Vasco no hay ningún CIE, lo que no impide que se acuerde el internamiento de las personas extranjeras que residen en nuestra Comunidad en algún CIE del Estado. A lo largo del 2012 ha habido numerosas denuncias con relación a la falta de una normativa que incorpore las garantías de la directiva europea de 2008 sobre el retorno de nacionales de terceros países en situación irregular, así como a la carencia de servicios e infraestructuras imprescindibles en los mismos, o de una normativa que garantice los derechos de las personas privadas de libertad en los CIE y regule la formación y selección de las personas que trabajan en los mismos. Una demanda constante del Defensor del Pueblo ha sido la de la necesidad de establecer mecanismos de control que garanticen los derechos de las personas que han sido objeto de esta medida. Para ello se encomendaron funciones de control a los jueces de instrucción, aunque siguen existiendo carencias con relación a la regulación del procedimiento. En estos momentos se ha elaborado un anteproyecto de Real Decreto por el que se aprobará el Reglamento de Funcionamiento y Régimen Interior de los Centros de Internamiento de Extranjeros, por lo que se espera que se cuente en breve con normativa reguladora.
A lo largo de este año se ha consolidado la tarea que asumió la Dirección de Inmigración y gestión de la diversidad del Departamento de Empleo y Asuntos Sociales, en aplicación del nuevo Reglamento de la Ley sobre derechos y libertades de los extranjeros (Real Decreto 557/2011) relativa a la emisión de los informes de arraigo, el informe de esfuerzo de integración, y el informe de adecuación de vivienda. Así mismo, sigue vigente el III Plan de inmigración, ciudadanía y convivencia intercultural, 2011-2013 y se ha continuado reflexionando y debatiendo en los diversos municipios con relación al Pacto Social por la Inmigración en Euskadi.
Entre las actuaciones novedosas mencionamos la de la elaboración de una guía y un portal web y la formación de agentes antirrumores, personas que tras una formación previa intentan dar la vuelta a los rumores basados en prejuicios y estereotipos que alimentan actitudes discriminatorias hacia la población extranjera.
La Dirección de Atención a las Víctimas de la Violencia de Género del Gobierno vasco ha llevado a cabo actuaciones tanto en materia de sensibilización como en la elaboración de protocolos de coordinación con relación a la trata de seres humanos con fines de explotación sexual. Este drama está teniendo estos últimos años mayor atención por parte de los poderes públicos, aunque sigue habiendo un problema importante de detección e identificación de las víctimas que exige la puesta en marcha de las medidas necesarias. El Defensor del Pueblo ha elaborado un informe “La trata de seres humanos en España”.
4. Otras intervenciones en el marco del plan de actuación
Este año hemos mantenido una reunión con el Ayuntamiento de Vitoria con relación a la atención a los jóvenes extranjeros que habían tenido que salir de los centros de acogimiento residencial de la Diputación Foral de Álava tras el decreto de Fiscalía de determinación de edad. Dicha actuación tuvo una importante presencia mediática por la implicación de las organizaciones sociales y los pronunciamientos que hubo sobre la situación de los jóvenes. Para mayor información nos remitimos al informe de la Oficina de Infancia y Adolescencia.
Hemos iniciado unas actuaciones de oficio con relación a la denegación de apertura de una cuenta corriente en una entidad financiera y a la realización de operaciones bancarias.
Hemos trasladado al Defensor del Pueblo la preocupación relativa a que las entidades bancarias están poniendo dificultades a determinados colectivos para abrir una cuenta bancaria o para realizar las operaciones tras haberla abierto. Algunas sucursales de las entidades bancarias están exigiendo requisitos relativos a la situación administrativa regular de las personas extranjeras, como es la presentación de la tarjeta de residencia, así como requisitos relativos a la situación económica que afectan exclusivamente a personas en situación de pobreza. La falta de titularidad de una cuenta bancaria deja a las personas en una situación muy vulnerable y les dificulta su participación e inclusión social y laboral.
Esta institución considera de enorme importancia que dicha práctica comercial se pueda evitar. Por ello, hemos trasladado al Defensor del Pueblo nuestra preocupación, con el objeto de que se valore la posibilidad de desarrollar actuaciones ante el Banco de España, en su función de Comisionado para la Defensa del Cliente de Servicios Bancarios y la posibilidad de que se pueda llevar a cabo alguna propuesta normativa que garantice el derecho al acceso a una cuenta bancaria teniendo en cuenta la normativa actualmente en vigor, o bien en atención a las futuras obligaciones dimanantes de la aprobación de la próxima Directiva sobre acceso a servicios bancarios básicos.
Hemos continuado la actuación de oficio iniciada hace varios años con relación a la adquisición de nacionalidad de las personas saharauis que dirigimos a la oficina del Defensor del Pueblo por ser la institución competente. Según nos ha informado el Ministerio de Justicia les ha remitido un informe en donde se recoge la doctrina de la Dirección General de los Registros y del Notariado sobre la adquisición o declaración de la nacionalidad española por las personas de origen saharaui. El Defensor del Pueblo ha recomendado que se emita alguna instrucción que clarifique las dudas que puedan tener los interesados respecto al cauce más adecuado para tramitar su solicitud para permitir paliar la inseguridad absoluta que existe en la actualidad. Los interesados deberían ser informados de la posibilidad de obtener la nacionalidad española por residencia acreditando su nacimiento en el Sahara, si justifican un año de residencia legal, según la doctrina fijada por el Tribunal Supremo. Igualmente se podrían especificar los requisitos que resultan exigibles cuando se pretende obtener la nacionalidad a través de otros procedimientos. Además, estiman que se podrían iniciar actuaciones con el objetivo de conseguir criterios consensuados para considerar válidos determinados documentos por parte de los distintos Encargados del Registro Civil
Por último, hemos iniciado una actuación de oficio con relación a la previsión normativa relativa al requisito de tener que vivir con su cónyuge para constituir una unidad de convivencia independiente cuando se trata de personas inmigrantes, y su cónyuge o persona con la que mantenga una forma de relación permanente análoga a la conyugal no reside en territorio español (art. 5.1 a) Decreto 147/2010, de 25 de mayo, de la Renta de Garantía de Ingresos).
En nuestra opinión en los casos en los que no cumplen los requisitos para la reagrupación familiar la persona sola debería reunir los requisitos para ser beneficiaria de la prestación de la Renta de Garantía de Ingresos. Las personas autóctonas pueden desplazarse en libertad pero las personas inmigrantes requieren de una autorización para entrar o residir en el Estado y para reagrupar a su cónyuge y a sus hijos/as.
5. Valoración del estado de los derechos ciudadanos
La crisis económica y la destrucción del empleo afecta con mayor gravedad a las personas en situación de vulnerabilidad como son las personas extranjeras, cuya tasa de desempleo es mayor.
La crisis también ha hecho extender la opinión de que cuando los recursos son escasos se debe priorizar las prestaciones y servicios públicos dirigidos exclusivamente a las personas autóctonas frente a las extranjeras, es decir, se cuestiona el valor universal de los derechos sociales. En opinión de esta institución los derechos sociales no pueden hacer ninguna diferencia según el origen nacional porque iría en contra de su naturaleza y dejarían de cumplir una de sus finalidades principales, que es la de promover la inclusión social de todas las personas y garantizarles una vida digna. En nuestra Comunidad no se está diferenciando según la situación administrativa o el origen nacional con vistas al acceso s los servicios y prestaciones públicas, lo que valoramos de manera muy positiva. El progreso de nuestra sociedad solamente puede explicarse y posibilitarse si se tiene en cuenta a todas las personas que formamos parte de la misma. Nadie sobra, todos tenemos una función importante que desarrollar, y todas las personas y los grupos que conformamos la sociedad deberíamos tener las mismas oportunidades para desplegar esa potencialidad. Iniciativas como la red antirrumores o el pacto social por la inmigración en Euskadi son muy positivas porque tienen este cometido.
El Gobierno español ha restringido el derecho de acceso a la atención sanitaria (salvo excepciones) a las personas inmigrantes sin autorización de residencia o que no están registradas que no dispongan de medios económicos. Dicha decisión está pendiente de recurso de inconstitucionalidad pero ha tenido una trascendencia enorme por romper la universalidad de un derecho según la situación administrativa de las personas extranjeras. En el País Vasco se ha decidido mantener el derecho de a la atención sanitaria a este colectivo en todo su contenido cuando no dispongan de recursos económicos. Aunque el cambio normativo ha afectado al trámite para acceder a la Tarjeta Individual Sanitaria, la decisión de no hacer distinciones según la situación administrativa de la persona extranjera la valoramos de manera muy positiva por afectar al derecho a la vida y a la integridad de las personas extranjeras y a su dignidad. La restricción, por cuestiones presupuestarias, de un derecho que se había reconocido a todas las personas extranjeras, no puede tener amparo en un Estado Social y de Derecho. La limitación de la atención sanitaria a una parte de la población afectaría también a la salud pública, por lo que tanto desde el derecho humanitario, como desde criterios de gestión de la sanidad es un paso atrás.
Otro elemento de preocupación es el cuestionamiento relativo a la apertura de centros de culto islámico. La sociedad democrática conlleva una convivencia plural entre personas de distintos orígenes nacionales, y entre personas con culturas, religiones u opiniones diversas, con el objetivo común de conseguir y mantener la cohesión social y el beneficio del interés general y de respetar los derechos individuales. Las minorías culturales y las personas individuales tienen derecho a la libertad religiosa y a la apertura de centros de culto. Las limitaciones a dicha apertura deben estar justificadas por razones de orden público, sin que en ningún caso quepa discriminación alguna. El derecho a la libertad religiosa debe ser conjugado con otros derechos, libertades y principios de relevancia constitucional incluidos en la Constitución Española. En este sentido, el principio de igualdad que incorpora el artículo 14 y el artículo 9.2, el principio de interdicción de la arbitrariedad del artículo 9.3 y los principios rectores referidos al derecho a la vivienda y al derecho a un medio ambiente adecuado que incluye el artículo 45 y 47. Esta materia debe estar relacionada con las previsiones que incluye la ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo, que exige que los planes urbanísticas incorporen, de acuerdo con la estrategia de evaluación urbana y ocupación de suelo, una red rotacional de sistemas generales y locales entre los que se incluyen expresamente equipamientos colectivos como son centros privados religiosos. Además, el urbanismo dispone de instrumentos que permiten prevenir la creación de conflictos sociales derivados de la apertura de nuevos centros de culto como es la participación ciudadana en la elaboración de los planes, o el consejo asesor de planeamiento municipal.
Seguimos observando una diferencia importante entre los instrumentos que se acuerdan o se ponen en marcha para favorecer la integración, la gestión de la diversidad y la cohesión y algunas actuaciones como son los desalojos de personas extranjeras en edificios en los que viven personas sin hogar.
En general, salvo excepciones, los responsables públicos mantienen un discurso adecuado en materia de inmigración. Es fundamental que las actuaciones y las declaraciones de los responsables políticos se ajusten escrupulosamente a los parámetros determinados por los principios que sustentan el Estado democrático y social de derecho. Nos referimos, concretamente al principio de legalidad (artículos 9.1 y 103.1 de la Constitución), al imperio de los derechos fundamentales (artículo 10 y Título I de la Constitución), a la protección de las minorías (artículo 27 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos), a los derechos a la igualdad y la no discriminación (artículos 9.2 y 14 de la Constitución, artículo 14 del Convenio Europeo de Derechos Humanos y artículos 2.1 y 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos), y a la promoción y defensa de los valores democráticos. La defensa de estos valores y evitar comportamientos que puedan incurrir en prácticas xenófobas o islamófobas forman parte del cometido de todos los poderes públicos.
Las administraciones públicas han suprimido líneas de ayudas a las organizaciones sociales y programas que afectan a la integración de las personas inmigrantes. La labor de estas organizaciones es fundamental porque aportan un valor añadido de flexibilidad y cercanía que es difícilmente sustituible. Los recortes en el ámbito social afectan a las personas más vulnerables y propician situaciones de exclusión, algo muy negativo para cualquier sociedad. En este sentido se han endurecido los requisitos para el acceso a prestaciones sociales afectando en mayor medida a las personas extranjeras, como cuando se exige un periodo previo de empadronamiento.
Sigue existiendo una confusión y desconocimiento sobre los derechos que corresponden a las personas extranjeras en situación administrativa irregular. El hecho de no disponer de una autorización administrativa para residir no significa que no se ostente ningún derecho. Todas las personas con independencia de su origen son titulares de los derechos fundamentales. Además, tienen derecho a la inscripción en el padrón y a determinados derechos sociales. La normativa es muy clara con relación a la imposibilidad de trabajar si no se dispone de autorización administrativa, pero siguen siendo titulares de derechos como el de la tutela efectiva, la inviolabilidad del domicilio o el derecho a la libertad. También tienen derecho a la dignidad, lo que permite que se cuestionen muchas de las decisiones que les afectan en materia de restricción de prestaciones y servicios públicos.
En este sentido insistimos en que con relación a las prestaciones y servicios sociales el criterio que se debe tener es el valorar la situación de vulnerabilidad y dificultad social con independencia del origen y de la situación administrativa. Se trata de personas que viven entre nosotros, porque no se ha aplicado la normativa que rige para la entrada y residencia de personas extranjeras. Tras tres años de residencia van a poder solicitar la autorización administrativa para residir y trabajar. Limitarles durante ese tiempo el ejercicio de derechos les lleva a situaciones de exclusión.
10. Lesbianas, gays, bisexuales y personas transgénero y transexuales
Antecedentes
El trabajo que la institución del Ararteko desarrolla en esta área se fundamenta en el artículo 14 de la Constitución, que consagra el principio de igualdad de todas las personas y la prohibición de discriminación, así como en diversos instrumentos internacionales que declaran la igualdad de derechos de las personas LGTB. La orientación sexual o la identidad de género no pueden ser causa de discriminación, y los poderes públicos vascos están obligados a remover los obstáculos que impidan que la igualdad de todas las personas sea real y efectiva. Nuestro trabajo en esta área se orienta a la defensa del ejercicio pleno de todos los derechos ciudadanos por parte de lesbianas, gays, bisexuales y transexuales, desde una perspectiva de igualdad y no discriminación por razón de su orientación sexual e identidad de género. En ese sentido, pretendemos promover que las administraciones públicas vascas desarrollen las medidas y actuaciones necesarias para que dichos derechos se ejerzan en condiciones de igualdad. La finalidad de todas nuestras actuaciones relacionadas con esta cuestión se resume en estos tres objetivos:
Además de tramitar las quejas relacionadas con este tema, llevamos a cabo también distintas actividades para impulsar y promover la mejora del funcionamiento de las administraciones vascas en lo que atañe a la integración plena de los derechos de las personas que conforman este colectivo.
I. Contexto normativo
El marco jurídico que afecta a este colectivo ha sido reformado en los últimos años para instaurar una plena equiparación de los derechos civiles de estas personas, tanto en lo que respecta a la posibilidad de contraer matrimonio de las personas del mismo sexo, como a la facultad de adaptar legalmente la identidad de género de las personas transexuales o transgénero al sexo sentido. Así, primero fue en el País Vasco la Ley 2/2003, de 7 de mayo, reguladora de las parejas de hecho, después la reforma del Código Civil llevada a cabo por la Ley 13/2005, de 1 de julio, por la que se modifica el Código Civil en materia de derecho a contraer matrimonio, y finalmente la Ley 3/2007, de 15 de marzo, reguladora de la rectificación registral de la mención relativa al sexo de las personas, de modo que este conjunto normativo se ha constituido como base legal para instaurar un nuevo modelo de derechos para el colectivo LGTB. Con todo, a pesar de haber transcurrido ya un tiempo razonable, las reformas mencionadas aún plantean lagunas y deficiencias en su aplicación. Recientemente, la sentencia 198/2012 del Pleno del Tribunal Constitucional, de 6 de noviembre de 2012 ha avalado definitivamente la Ley 13/2005, de 1 de julio, por la que se modifica el Código civil en materia de derecho a contraer matrimonio, al declarar la constitucionalidad de la regulación legal del matrimonio entre personas del mismo sexo. Con ello se consolida en el Derecho español la plena legitimidad constitucional del matrimonio entre personas del mismo sexo y se zanja un debate que continuaba abierto desde que fuera impugnada la referida ley.
También este año 2012 el Parlamento Vasco ha promulgado una nueva ley dirigida a regular el marco legal para la atención a las personas transexuales. Se trata de la Ley 14/2012, de 28 de junio, de no discriminación por motivos de identidad de género y de reconocimiento de los derechos de las personas transexuales, en la que se abordan las cuestiones más importantes que afectan a la atención que desde las instituciones públicas vascas se puede brindar a dicho colectivo. La plena aplicación de este nuevo marco legal plantea ciertos interrogantes y desafíos en lo que respecta a su futuro desarrollo normativo.
II. Otras intervenciones en el marco del plan de actuación
En el marco del plan de actuaciones elaborado para el año 2012, reseñaremos a continuación las actuaciones principales llevadas a cabo en el área, poniendo de relieve a lo largo de dicha exposición cuáles han sido los principales focos temáticos de atención para el Ararteko en materia de defensa de los derechos de las personas LGTB:
2.1. Actuaciones de oficio impulsadas desde el área
Por lo que se refiere al seguimiento de la Recomendación general del Ararteko 4/2010, de 23 de diciembre, sobre abolición de barreras administrativas formales a familias homoparentales y a parejas o matrimonios del mismo sexo y sobre la situación relativa a la determinación legal de la maternidad de la madre no biológica del hijo o hija nacido en el seno de un matrimonio de dos mujeres mediante técnicas de reproducción asistida, solicitamos en su día a la Dirección de Inmigración y Gestión de la Diversidad del Gobierno Vasco su colaboración para dar cumplimiento a las dos recomendaciones principales contenidas en dicha recomendación general. Este año 2012, hemos reiterado la necesidad de que esto se materialice. Hasta la fecha nos consta que dicha Dirección, que al cierre de este informe ha pasado en lo que respecta a los asuntos LGTB a integrarse en la Dirección de Política Familiar y Comunitaria, está recabando datos sobre el avance que se ha hecho hasta la fecha en este ámbito. De la información obtenida de dicha dirección, concluimos que el resultado en Euskadi aún es desigual. Así, en lo que respecta a la abolición de barreras administrativas formales, hasta la fecha no hemos podido constatar que se haya abordado con carácter transversal en todos los departamentos del Gobierno alguna iniciativa dirigida a revisar la situación de formularios, impresos y otros documentos en cuanto a las trabas formales que hemos podido detectar que aún subsisten en relación con las familias homoparentales y las parejas y matrimonios homosexuales. En lo que respecta a las instancias de competencia estatal, la Defensora del Pueblo de España nos ha hecho llegar –en respuesta a nuestro previo requerimiento al respecto– una información de la Secretaría de Estado de Igualdad, que declara la necesidad de exigir caso por caso la adaptación de aquellos formularios o impresos administrativos que no estuvieran adaptados a esta realidad legal.
En cuanto se refiere al problema de la determinación legal de la filiación por reproducción asistida en el seno de matrimonios de dos mujeres, el Departamento de Empleo y Asuntos Sociales remitió ya en el año 2011, a través de la entonces Dirección de Inmigración y Gestión de la Diversidad, una comunicación a todos los centros sanitarios públicos y privados de Euskadi en los que se practican dicha técnicas de reproducción asistida, informando de la ambigua situación legal que afecta a las madres lesbianas e instando su colaboración para que informen a su vez a todas las afectadas (parejas de las mujeres que pretenden engendrar un hijo o hija mediante estas técnicas) de la necesidad de dar cuenta ante el juez o la juez encargada del Registro Civil de su voluntad de reconocer la filiación del recién nacido o de la recién nacida. El tema ha sido recogido en la página web del Departamento de Justicia del Gobierno Vasco, de manera que la información relativa a esta cuestión aparece publicitada en dicho medio. No obstante, según nos informan de la actual Dirección de Política Familiar y Comunitaria del Gobierno Vasco, quedan clínicas y centros sanitarios en los que no se está avisando suficientemente a las parejas de mujeres de este problema. Con todo, hemos recibido al respecto una comunicación de la Defensora del Pueblo de España que, en relación con la determinación legal de la maternidad de la madre no biológica del hijo o hija nacido en el seno de un matrimonio de dos mujeres mediante técnicas de reproducción asistida, nos plantea que la Secretaría de Estado de Justicia entiende que la ley impone que la manifestación del consentimiento por parte de la cónyuge de la madre sea previa al nacimiento del hijo o hija de esta. Ahora bien, nos indican también que, según se ha pronunciado la Dirección General de los Registros y del Notariado en sus resoluciones de 17 de abril, 22 de mayo y 24 de noviembre de 2008, entre otras, se acepta también como válido y suficiente el consentimiento de la madre no biológica realizado con posterioridad al nacimiento, en el momento de la inscripción de este.
Habida cuenta de la importancia de esta aclaración por parte de la Secretaría de Estado de Justicia, consideramos que queda pendiente hacer llegar y difundir esta posible interpretación de la Ley 14/2006, de 26 de mayo, sobre técnicas de reproducción asistida (más acorde con la visión planteada en nuestra recomendación general) entre los órganos judiciales encargados de los registros civiles de Euskadi.
En lo que respecta al seguimiento del informe extraordinario elaborado el año 2009, titulado “La situación de las personas transgénero y transexuales en Euskadi” , la aprobación por el Parlamento Vasco de la Ley 14/2012, de 28 de junio, de no discriminación por motivos de identidad de género y de reconocimiento de los derechos de las personas transexuales recoge buena parte de los objetivos que desde esta institución se plantearon en dicho informe. Con ello se han sentado nuevos parámetros sobre los que evaluar las actuaciones de las administraciones públicas vascas en lo que respecta a la atención de las personas transexuales, lo que permite la invocación de estas disposiciones a la hora de hacer valer los derechos de este colectivo. La institución del Ararteko venía ya defendiendo en los últimos años, y así lo expresamos en el informe extraordinario de 2009, la conveniencia de una legislación que contuviera herramientas específicas para mejorar la situación de las personas transexuales y transgénero ofreciéndoles la debida atención y asistencia desde las instancias públicas vascas. Al cierre de este informe el Ararteko continúa en permanente relación con la Dirección competente del Gobierno Vasco, con objeto de aportar la visión de esta institución a la hora de dilucidar la mejor manera de implementar lo dispuesto en la referida ley, en particular en lo que concierne a aquellos aspectos legales cuyo desarrollo y aplicación efectiva plantean mayores dificultades técnicas.
2.2. Reuniones con asociaciones
a. Reunión con la Comisión de Educación de Gehitu sobre derechos de diversidad afectivo-sexual y de identidad de género en el ámbito educativo
Un año más nos hemos reunido con la referida asociación que nos ha trasladado su preocupación por la desprotección en que consideran que se encuentran muchas veces aquellos niños o niñas que expresan un comportamiento diferente en cuanto a su orientación sexual o identidad de género en el entorno de la escuela. Las personas responsables de esta asociación están trabajando desde distintos planteamientos sobre esta cuestión y se ofrecen a colaborar con los proyectos europeos en los que está trabajando el Ararteko en relación con este tema (nos referimos a ellos con más detalle una líneas más abajo). Se concluye la necesidad de formar y concienciar al profesorado y a las direcciones de los centros en relación con esta cuestión. Para ello, las personas representantes de Gehitu consideran esencial que el Departamento de Educación asuma una línea política claramente orientada a este objetivo. Planteamos nuestra intervención en este asunto, concretamente a través del nuevo proyecto europeo Rainbow Has (que, como se expone más adelante, coordinará el Ararteko a lo largo del bienio 2013-2014) y que contempla herramientas para implicar a las distintas instituciones educativas, así como a familias y profesorado en la consecución de una escuela favorable y respetuosa con los derechos de diversidad afectivo-sexual y de género.
b. Reunión de responsables del Ararteko con asociaciones de defensa de los derechos LGTB que trabajan en el servicio Berdindu del Gobierno Vasco
En dicha reunión, y con motivo de un caso concreto que demandó ayuda ante la institución del Ararteko, hemos tenido ocasión de abordar el tema de cómo orientar y acompañar a menores, familias, profesorado y centros cuando surgen situaciones o conductas que atañen a la diversidad en la identidad y los roles de género por parte de menores en los centros educativos. Esta institución tiene intención de continuar un seguimiento de este tema a lo largo del año 2013.
c. Reunión de responsables del Ararteko con Aldarte
En dicha reunión se abordaron distintas cuestiones relativas a los proyectos del Ararteko, que así mismo recogió la oferta de esta asociación para –desde sus conocimientos de la realidad LGTB– evaluar el impacto e incorporar la perspectiva de los derechos LGTB a distintos ámbitos sociales que puedan en el futuro ser objeto de estudio por la institución del Ararteko, mediante informes u otras herramientas.
2.3. Reuniones con administraciones e instituciones
Hemos mantenido a lo largo del año 2012 diversas reuniones con personal de la Dirección de Inmigración y Gestión de la Diversidad del Gobierno Vasco, que al finalizar el año 2012 ha pasado con el cambio de Gobierno a integrar sus funciones en la Dirección de Política Familiar y Comunitaria del Gobierno Vasco. En dichas reuniones hemos tratado a lo largo del año diversos temas de interés común para el Gobierno Vasco y el Ararteko:
cuestiones relativas a las actuaciones reseñadas más arriba relacionadas con el seguimiento de la Recomendación general del Ararteko 4/2010, de 23 de diciembre , sobre abolición de barreras administrativas formales a familias homoparentales y a parejas o matrimonios del mismo sexo y sobre la situación relativa a la determinación legal de la maternidad de la madre no biológica del hijo o hija nacido en el seno de un matrimonio de dos mujeres mediante técnicas de reproducción asistida
2.4. Otras actuaciones de promoción de los derechos LGTB
a. Participación en proyectos europeos en favor de los derechos de menores LGTB
A la luz de diferentes informaciones obtenidas por esta institución, así como de los resultados del informe extraordinario del Ararteko sobre ”La Transmisión de valores a menores”, la institución del Ararteko tomó conciencia de la urgencia de abordar la necesidad de trabajar con determinación en el ámbito de la educación en apoyo del pleno desarrollo de los niños y niñas, adolescentes y jóvenes, con una orientación sexual o identidad de género diferente, así como, en general, para lograr formar desde la infancia una cultura ciudadana de pleno respeto e integración social de los derechos de las personas LGTB.
En ese contexto, iniciamos en el año 2011 nuestra participación, junto con otras nueve entidades de siete países europeos diferentes, en el proyecto promovido por la Comisión Europea (Dirección de Derechos Fundamentales y Ciudadanía de la Dirección General de Justicia, Libertad y Seguridad), denominado Rainbow (que recoge las siglas en inglés del concepto que inspira al proyecto: Rights Against IntoleraNce: Building an Open-minded World/ Derechos contra la intolerancia: construyendo un mundo sin prejuicios), y que tiene como finalidad crear y difundir, entre niños y niñas, adolescentes, jóvenes y profesorado, materiales de textos y audiovisuales para luchar contra la homofobia y la transfobia, y promover una cultura de pleno respeto y reconocimiento de los derechos de las personas homosexuales y transexuales en Europa.
El periodo de ejecución del referido proyecto (de dos años) ha concluido este año 2012, en el que, partiendo de la investigación realizada en 2011 sobre los estereotipos existentes en torno a este tema entre escolares y profesorado de Euskadi, hemos promovido la participación de jóvenes vascos entre 15 y 19 años en un concurso internacional de cortometrajes contra la homofobia y la transfobia (cuyo ganador ha sido un joven de Bizkaia) y hemos concluido la elaboración de materiales educativos que servirán de herramienta didáctica para luchar contra dichos estereotipos en las escuelas y promover un clima de libertad y respeto a la diversidad afectivo-sexual. La experiencia de este proyecto, en colaboración con otros países europeos, ha resultado sumamente enriquecedora, y esta institución confía en que a partir del año 2013 dichos materiales lleguen al máximo número de centros educativos y otras instancias con capacidad para promover una educación favorable a la plena integración, desde edades tempranas, de los derechos de diversidad afectivo-sexual y de género.
Así mismo, en el año 2012, la institución del Ararteko ha resuelto comprometerse en un nuevo proyecto europeo, también sobre derechos de diversidad afectivo-sexual en el ámbito educativo, que pretende dar continuidad al anterior. Se trata del proyecto denominado RAINBOW HAS (referencia europea oficial del proyecto: JUST/2012/FRAC/AG/2652). En el marco del programa de acción comunitaria denominado “Derechos fundamentales y ciudadanía”, promovido por la Dirección General de Justicia de la Comisión Europea, este proyecto, coordinado por la institución del Ararteko, ha sido seleccionado para su financiación por la Unión Europea, (página 5). El título Rainbow Has es un acrónimo compuesto por la siglas en inglés de: Rights through Alliances: Innovating and Networking BOth Within Homes and Schools (Derechos a través de Alianzas: Innovando y Creando Redes en Casa y en la Escuela).
Este proyecto, que será coordinado por la institución del Ararteko y en el que participan 13 entidades de 8 países europeos diferentes (Alemania, Bélgica, Bulgaria, España –Cataluña y Euskadi–, Holanda, Italia, Polonia y Reino Unido), se desarrollará durante el bienio 2013-2014 y pretende incidir en el análisis y la mejora de la situación de los derechos de la infancia y adolescencia a la diversidad sexual (diversidad respecto a la orientación sexual y a la identidad de género), en el ámbito educativo en sentido amplio, es decir, dirigiéndose tanto a las instituciones educativas y al profesorado, como a las asociaciones de familias de toda índole, con objeto de lograr una educación abierta a la diversidad sexual desde la infancia, que sea capaz de prevenir y combatir cualquier forma de discriminación o acoso por razón de la orientación sexual o la identidad de género, lo que denominamos actitudes homófobas o tránsfobas.
Para la implementación de este proyecto, las entidades participantes (universidades, equipos de investigación sociológica y pedagógica, ayuntamientos, asociaciones de promoción de la educación infantil, asociaciones en favor de los derechos LGTB y asociaciones de familias homoparentales) de los países participantes serán coordinadas por la institución del Ararteko para trabajar conjuntamente, durante dos años, siguiendo las siguientes líneas de trabajo y con los siguientes objetivos:
Los principales resultados que se pretenden obtener al finalizar este proyecto, de acuerdo con las líneas de trabajo mencionadas, serían en síntesis los siguientes:
En suma, el desarrollo de este proyecto, que se iniciará en el año 2013 con una primera reunión de todo el equipo en Euskadi, se funda en el concepto de establecer grandes alianzas sociales para avanzar en los derechos ciudadanos: alianzas entre el mundo asociativo y el mundo institucional y educativo formal, alianzas entre asociaciones que representan intereses mayoritarios (asociaciones de familias o de padres y madres de alumnos/as) y asociaciones que defienden derechos de las minorías (asociaciones de familias homoparentales y asociaciones en defensa de los derechos LGTB). Para esta institución supone un desafío y una gran oportunidad de liderar un proceso de alianzas en el marco europeo, que nos permita avanzar conjuntamente con otros países y conectando a nuestros tejidos asociativos e institucionales, en la defensa de los derechos de diversidad afectivo-sexual de niños, niñas, adolescentes y jóvenes.
b. Participación en distintos foros y jornadas, y otras actividades de divulgación
A lo largo del año 2012, tanto el ararteko como el personal responsable del esta área han participado en distintos foros que organizaban actividades o jornadas relacionadas con los derechos LGTB. De las actividades del ararteko se da cuenta más detallada, en el capítulo V de este informe relativo a las actividades del titular de esta institución.
Con motivo del día 28 de junio, día internacional del orgullo LGTB, esta institución emitió una declaración institucional en la que recordamos que la diversidad en la orientación sexual y en la identidad de género continúa siendo causa de discriminación, de estigmatización y de exclusión social. En dicha declaración nos referíamos a la necesidad de establecer el objetivo prioritario de la defensa de estos derechos en el ámbito educativo, asegurando estrategias que garanticen que la escuela sea un sitio seguro, que ampare a los menores y las menores en el libre y pleno desarrollo de su orientación sexual e identidad de género.
III. Valoración del estado de los derechos ciudadanos en el ámbito LGTB
En general, hemos podido observar que las quejas ciudadanas recibidas en este ámbito han sido escasas y sin especial significación, lo que contrasta con las claras reivindicaciones que el potente tejido asociativo LGTB de Euskadi nos ha expresado y con las carencias que hemos podido detectar a través de nuestro trabajo de impulso en esta área. Como ya observamos en años anteriores, la ausencia de imputaciones ciudadanas concretas a las administraciones públicas vascas en este ámbito puede ser interpretada en el sentido de que la igualdad formal está asegurada en nuestro sistema, al menos respecto a las actuaciones públicas, lo que desde luego no implica que se hayan erradicado la trans-homofobia y la heteronormatividad presentes en nuestra sociedad, aunque estas se manifiesten de una manera más sutil o latente. En todo caso, ello nos induce a pensar que el avance en materia de derechos de las personas LGTB debe ser impulsado desde las instituciones públicas incidiendo especialmente en la educación de nuestros menores, es decir promoviendo acciones dirigidas a materializar el pleno ejercicio de los derechos de diversidad afectivo-sexual y de género desde la infancia.
1. Principales problemas detectados y ámbitos de mejora de las actuaciones y políticas públicas en lo que respecta a las personas transexuales
a) Principales problemas: Debemos destacar, por un lado, los que se ponen de manifiesto a través de las demandas de las personas transexuales en lo que respecta a la facilitación de su plena integración social. Las personas transexuales continúan demandando la mejora en su atención, cuando denuncian los distintos problemas que se derivan de los procesos sanitarios y legales de cambio de sexo para este colectivo. La reciente promulgación en el año 2012 por el Parlamento Vasco de una ley específica sobre atención integral a las personas transexuales puede dar respuesta a estas demandas, siempre y cuando se materialicen sus contenidos mediante el debido desarrollo reglamentario y la correspondiente dotación económica en aquellos ámbitos en que esta se requiera. No obstante, la institucionalización de una unidad sanitaria de referencia en esta materia y la previsión legal de una guía sanitaria son ya pasos considerables hacia una atención integradora de las necesidades de estas personas.
b) Ámbitos de mejora: Queda pendiente una traslación transversal de estas previsiones legales a todo el sistema sanitario vasco, particularmente a los servicios de atención primaria, pediatría, endocrinología y salud mental, que logre integrar plenamente en estos servicios sanitarios el conocimiento especializado y los planteamientos médicos y psicológicos de la unidad de referencia, mediante la elaboración de la guía sanitaria prevista en la legislación vasca sobre personas transexuales, y eventualmente también, mediante la formación específica en esta materia de todo el personal sanitario concernido.
A nuestro juicio, también continúa abierta la reflexión sobre cómo articular de manera concreta las herramientas previstas legalmente para erradicar la discriminación contra las personas transexuales y sentar de manera efectiva las bases para una atención pública integral de este colectivo, que impulse su plena integración social y su igualdad en derechos. En ese sentido, deberá abordarse –aunque plantea especiales dificultades de diseño y ejecución, habida cuenta también de las limitaciones competenciales existentes– la materialización de las previsiones legales relativas a la documentación administrativa de reconocimiento en Euskadi de la condición de persona transexual, así como la materialización de las previsiones legales que instan a la administración vasca a facilitar los correspondientes cambios registrales y documentales que adecuen en su integridad la nueva identidad legalmente reconocida a las personas transexuales.
2. Principales problemas detectados y ámbitos de mejora de las actuaciones y políticas públicas en lo que respecta a gays y lesbianas
a) Principales problemas: Quedan pendientes de abordar cuestiones ya reseñadas por esta institución en años anteriores, como son la necesidad de informar de sus derechos a personas mayores gays o lesbianas, para evitar su desprotección en el momento de fallecimiento de la pareja; la necesidad de extender a todas las administraciones la abolición de barreras formales o administrativas para familias homoparentales y parejas o matrimonios del mismo sexo, o la necesidad de clarificar definitivamente la situación de las madres lesbianas respecto al reconocimiento de la filiación de los hijos e hijas en relación con la madre no biológica, y ello mediante una uniformización de las prácticas de los Registros civiles que no perjudique, en lo que respecta al reconocimiento de la filiación no biológica, a los matrimonios de mujeres respecto a los matrimonios heterosexuales.
b) Ámbitos de mejora: En ese sentido, es preciso que las administraciones vascas hagan un esfuerzo por mejorar la coordinación administrativa, entre ellas y también respecto a la Administración del Estado, en aras de facilitar que la ciudadanía afectada no tenga que sufrir injustamente consecuencias indeseadas por la propia legislación, que proclama formalmente la igualdad en estos casos.
3. Principales problemas detectados y ámbitos de mejora de las actuaciones y políticas públicas en lo que respecta a menores LGTB
a) Problemas detectados: En el ámbito de la infancia y adolescencia LGTB, observamos una carencia notable del sistema educativo para integrar, visibilizar y promover el pleno respeto a los derechos a la diversidad afectivo-sexual y de género. Ello se expresa tanto en la carencia de planes o programas de formación y sensibilización del profesorado, como en la falta de abordaje sistemático y organizado de estas cuestiones en las aulas, en la ausencia de materiales específicos relativos a la orientación sexual e identidad de género, o en la falta de visibilización de nuevos modelos de convivencia en los materiales didácticos existentes. También observamos que no existen mecanismos que específicamente consideren el acoso homofóbico –pese a que cada vez más estudios apuntan a la alta incidencia de esta clase de acoso en el acoso escolar y a sus potenciales graves consecuencias–, pues dicha especificidad no se tiene en cuenta en el protocolo existente para el acoso escolar. El profesorado más consciente percibe, en ese sentido, una total falta de apoyo por parte del sistema educativo para abordar debidamente estos temas. Así se ha puesto de manifiesto en el trabajo de campo realizado en Euskadi, en el marco del proyecto europeo Rainbow, al que nos hemos referido líneas atrás.
b) Ámbitos de mejora: El Ararteko considera que es fundamental trabajar con la infancia y juventud en el ámbito escolar y asociativo, construyendo una educación favorable a la aceptación plena de la diversidad en la orientación sexual y en la identidad de género desde edades tempranas. En ese sentido, es preciso abordar con determinación el desarrollo de una educación consciente de esta realidad desde la infancia y que permita
11. Personas mayores
Antecedentes
El Ararteko presta una atención especial al heterogéneo y cada vez más numeroso colectivo de personas que superan los 65 años.
En torno al 80% de este grupo lo conforman personas que pueden desarrollar un proyecto de vida de manera autónoma, mayoritariamente se trata de personas menores de 80 años. El otro 20% lo constituyen aquellas personas de edad, en su mayoría mujeres y mayores de 80 años, que precisan de ayuda para realizar las actividades de la vida cotidiana.
Las necesidades que presentan dependen fundamentalmente de su estado de salud –entendida esta en sentido amplio–, nivel de dependencia y capacidad económica. Los apoyos familiares y sociales con que cuenten y las características del entorno en el que vivan (accesibilidad, etc.) tendrán una incidencia directa en su calidad de vida.
La importante contribución de las personas mayores a la sociedad en diversos campos –transmisión del conocimiento y la experiencia, formación, creatividad etc.–, así como el papel innegable que desempeñan en el cuidado y el apoyo a familiares deben verse reflejados en el desarrollo de políticas públicas que favorezcan su participación y muestren la vejez como una etapa vital llena de potencialidades; políticas que reconozcan su contribución a la trasformación social y otorguen a las personas mayores el protagonismo y la capacidad de intervención social y de interlocución que merecen.
1. El área en cifras
En el año 2012 se han registrado 40 nuevas quejas en el área de personas mayores. Este trabajo de tramitación de quejas se complementa con las actuaciones del área que exponemos en el apartado IV de este capítulo relativo al plan de actuación.
2. Quejas destacadas
2.1. Hemos registrado varias quejas y consultas de personas de Bizkaia y Araba/Álava con motivo de la reiterada solicitud por parte de la Administración de documentos que ya obran en poder de esta, en procedimientos de solicitud de servicios y prestaciones para la promoción de la autonomía personal y la atención a la situación de dependencia.
Por una lado, nos preocupa que ello pudiera estar suponiendo una vulneración del derecho de los/as administrados/as a no presentar documentos que ya se encuentren en poder de la Administración actuante (artículos 35.f de la Ley 30/92 de 26 de noviembre de Procedimiento Administrativo Común y 6.2 b) de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos) y de otro, que tales requerimientos pudieran estar generando retrasos en el procedimiento y disuadiendo a este colectivo especialmente vulnerable (el de las personas en situación de dependencia) del ejercicio de sus derechos, con motivo del innecesario sobreesfuerzo que tales gestiones pueden suponer para las personas cuidadoras, en muchos casos personas de edad avanzada, que de por sí ya asumen una gran carga de trabajo, la cual, como en reiteradas ocasiones hemos indicado, ha de ser aligerada por nuestras instituciones en la medida de lo posible.
El Departamento de Acción Social de la Diputación Foral de Bizkaia (en adelante, DFB) nos comunica que comparte esta preocupación y que en su opinión “los procedimientos de valoración de la dependencia y el de asignación de recursos deben ser un proceso único, en que no se deben repetir trámites ni tareas Añade que están trabajando en este sentido y que han realizado diversas actuaciones al respecto, tales como la migración informática de “la aplicación L.D. (valoraciones) a un entorno (...) compatible con la (...) de cuidados en el entorno familiar y con la de residencias permanentes, de tal forma que todos los datos que se encuentran en L.D. se vuelquen automáticamente en las otras aplicaciones; la instrucción para que las unidades administrativas gestoras de los recursos no revisen los PIA emitidos por las unidades de valoración y se continúe sin dilación y automáticamente con la asignación del recurso” o la posibilidad de que a la firma del PIA se dé por solicitada la prestación, si así lo desea la persona solicitante.
Alude finalmente a que “compartiendo estos principios (...) en ocasiones es difícil cumplirlos fielmente, al intervenir distintas administraciones en el proceso, la municipal en la solicitud de la valoración (y en la asignación del recurso si es ayuda a domicilio), la foral (valoración y asignación de recurso) y otras (seguridad social en PCEF y Gobierno Vasco en Teleasistencia)”.
Ello, de nuevo, pone de manifiesto la necesidad de impulsar la coordinación interinstitucional a la que aludíamos en las recomendaciones tercera y cuarta del informe extraordinario La aplicación de la ley de promoción de la autonomía personal y atención a la dependencia en la CAPV.
2.2. Un familiar se quejaba de la atención médica dispensada a una persona mayor en un centro residencial privado de Irún. En nuestra opinión, no compartida por el Servicio de Inversión, Inspección y Cooperación de la Diputación Foral de Gipuzkoa (en adelante, DFG), existían indicios para deducir que se habían registrado malas prácticas en este sentido. Mediante la tramitación de estas quejas se pone de manifiesto la conveniencia de que cuando la situación sanitaria de la persona atendida en el centro residencial exceda de las capacidades de atención de dicho centro, esta circunstancia haya de ser comunicada inmediatamente a la familia con el fin de proceder al traslado de la persona mayor.
2.3. Con motivo de la tramitación de algunas quejas hemos remitido a los entes forales recordatorios relativos a las recomendaciones del informe extraordinario anteriormente referido, concretamente la recomendación 11.16 a la DFG y las recomendaciones 11.6 y 11.7 a la Diputación Foral de Araba/Álava (en adelante, DFA).
2.4. Hemos recibido diversas quejas relativas al acceso a centro de día en la comarca de Encartaciones (Bizkaia). Al parecer, la puesta en marcha del nuevo centro de día en Balmaseda está teniendo una repercusión en los centros de día de la zona; así el Centro Lújar de Güeñes ha procedido a su cierre con la consiguiente oposición de las personas usuarias, familiares y habitantes de la zona y otros centros, como el Centro Enkarterri de Zalla, registran una disminución de plazas ocupadas. Se trata de una comarca en la que la población se encuentra muy diseminada por lo que la presencia de centros cercanos a las pequeñas poblaciones parece garantizar de manera más adecuada la atención, máxime si tenemos en cuenta que en este momento existe una lista de espera motivada fundamentalmente por las dificultades para el traslado de las personas mayores al nuevo centro de Balmaseda (desplazamientos diarios excesivamente largos).
Subyace también una problemática de fondo que tiene que ver con la falta de homologación de los centros de día privados motivada desde el Departamento de Acción Social en la ausencia de desarrollo normativo del Decreto 202/2000, de 17 de octubre, sobre los centros de día para personas mayores dependientes, por parte del Gobierno Vasco. Este, a su vez, considera que no es preciso dicho desarrollo normativo para que el propio ente foral establezca adecuadamente los requisitos para proceder a las homologaciones. En nuestra opinión, resulta urgente dar una respuesta a esta problemática mediante una adecuada coordinación interinstitucional de los niveles autonómico y foral.
La existencia de lista de espera en centros de día, comprobada mediante la tramitación de otras quejas, relativas también a otras comarcas de Bizkaia, nos ha llevado a reiterar al Departamento de Acción Social de la DFB la conveniencia de incluir dichos servicios en la normativa que regula la prestación vinculada al servicio (prestación de la cual, en la actualidad, se encuentran excluidos). El Departamento, según nos informa, ha iniciado “una reflexión acerca de la necesidad, conveniencia y/o posibilidad de ampliar, en su caso, la citada prestación y contribuir a la cobertura de los gastos derivados de la atención prestada en un centro de día privado”.
2.5. Varias personas denunciaban la negativa del Ayuntamiento de Bilbao a permitir que la auxiliar que desarrollaba las tareas de cuidados personales en el domicilio acompañara a la persona mayor a la parada del transporte foral a centro de día. En nuestra opinión la solicitud era razonable y favorecedora de la optimización de los recursos (frente a la propuesta del Ayuntamiento de contratar a otra persona por media hora para tal fin con la consiguiente disminución de la intensidad o pérdida de los cuidados personales).
La DFB se encuentra obligada a ofrecer un transporte para acceder al centro de día pero puede habilitarlo señalando una serie de paradas que favorezcan la recogida al conjunto de personas usuarias (evitando esperas innecesarias). En ocasiones se realizan adaptaciones a las necesidades de recogida de las personas usuarias, pero en los casos que se nos planteaban, la modificación parecía perjudicar a un número mayor de personas que las posiblemente beneficiadas.
Consideramos que la propia gestión del servicio de ayuda a domicilio (en adelante, SAD) por parte del Ayuntamiento de Bilbao debería ofrecer una solución compaginando la atención personal y el acompañamiento, en el marco de la intensidad de servicio prevista para cada persona. En estos casos hemos trasladado al Ayuntamiento de Bilbao la conveniencia de que se incluya en el servicio de ayuda a domicilio el breve acompañamiento al punto de recogida del transporte de centro de día, coincidente en el tiempo con la finalización de los cuidados personales desarrollados en el domicilio y cauce necesario para que el servicio de centro de día pueda ser ofrecido de manera efectiva. A pesar de que el Ayuntamiento nos ha señalado que estudiará las posibles alternativas, por el momento no ha resuelto el problema planteado.
En otro supuesto relacionado con el SAD, la familia de una persona mayor con grado III de dependencia quería modificar algunas de las tareas que el ente foral alavés había asignado para esa atención. La intervención del Ararteko propició un cambio en el sentido deseado, de manera que se llegó a un acuerdo satisfactorio para las dos partes.
2.6. Sobre la demora en la recogida por parte de la DFG de un producto de apoyo (cama articulada) tras el fallecimiento de la persona beneficiaria, el Departamento nos informó que se había realizado la recogida y alegó no haber incumplido ningún plazo legalmente establecido, coincidiendo con esta institución del Ararteko en la deseable agilidad en estos procesos con el fin de optimizar los recursos de que dispone la Administración y en beneficio de otras potenciales personas usuarias.
2.7. A principios de año se produjo un aumento de las quejas por demora en el procedimiento de valoración en Bizkaia, como consecuencia de una serie de incidencias relativas a la contratación de la entidad encargada de efectuar las visitas a domicilio. En su día, esta institución ya se pronunció sobre la conveniencia de que las tareas dirigidas a valorar la dependencia fueran asumidas por el personal de los entes forales, tanto por el carácter personalísimo de los datos a que se accede, como por la necesidad de garantizar el principio de independencia y evitar situaciones nada deseables como la descrita, todo ello en cumplimiento del artículo 28.6 de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en Situación de Dependencia (en adelante, LAAD).
2.8. El Patronato Municipal de Deportes de Donostia-San Sebastián, a pesar de tener plena potestad para organizar actividades deportivas de acuerdo con sus prioridades, ha accedido a valorar junto al grupo de personas mayores que presentaban la queja, la posibilidad de ofrecer unos cursos de deporte para personas mayores en otro centro –más adecuado y accesible en opinión de aquellas– siempre y cuando exista un número razonable de personas comprometidas en asistir al curso. En nuestra opinión ello contribuye a la promoción de la salud de estas personas y a la adquisición de hábitos saludables que favorecen el envejecimiento activo.
2.9. Un número notable de quejas versaban este año sobre la disconformidad con la disminución del grado de dependencia reconocido por la DFA y las consecuencias que ello suponía en cuanto a la obligación de reintegrar cantidades indebidamente percibidas en concepto de prestación económica para cuidados en el entorno familiar (en adelante, PECEF).
Observábamos que, en estos casos, en fechas coetáneas a producirse la caducidad del período de validez del reconocimiento de dependencia inicial, se les hacía llegar una carta emplazando a las personas interesadas a una nueva valoración y fijando una fecha para esta, cuando menos, a cuatro meses vista, sin informar sobre las consecuencias que podían derivarse de la nueva valoración.
Como consecuencia de la nueva valoración decaía el requisito para la concesión de la PECEF y los efectos de ello se retrotraían a la fecha de caducidad antedicha. Así pues, la ciudadanía se veía obligada a reintegrar las mensualidades percibidas entre la fecha de caducidad de la valoración inicial y la de resolución de la nueva valoración.
En nuestra opinión, una correcta interpretación de la legislación sobre procedimiento administrativo general y de los artículos 6, 20.a) y 21.c) del Decreto Foral 40/2010, del Consejo de Diputados de 3 de agosto, que aprueba la normativa reguladora de la PECEF, en desarrollo de la LAAD situaría la fecha de efectos tenida en cuenta para reclamar esas prestaciones indebidas en la fecha de reconocimiento del nuevo grado de dependencia, no en la de caducidad del reconocimiento anterior. Resultaría imposible probar que con anterioridad al momento en que de hecho se practica la revisión tiene lugar la pérdida del requisito exigido. Considerarlo, a pesar de la inexistencia en tal fecha de un dictamen técnico cierto, sería algo así como fundamentar la retroactividad en una resolución de contenido indeterminado o imposible (artículo 62.1.c de la LRJPA y PAC). Considerábamos procedente la revisión de oficio de estos actos administrativos por los cuales se exige el reintegro de las prestaciones indebidamente percibidas. Esta interpretación no es compartida por el ente foral.
Trasladábamos a la DFA que, a la vista del perjuicio que se estaba ocasionando a estas personas, en su mayoría mayores con ingresos exiguos que habían gastado las prestaciones percibidas, fijara la fecha de la práctica de la revisión en el mismo mes en que se produjera la caducidad, y en todo caso, se informara de manera clara y explícita de las posibles consecuencias derivadas de la preclusión del plazo de validez. Todo ello con el fin de que la inactividad de una Administración no redundara en perjuicio de las personas interesadas.
Por lo que se refiere a la valoración en sí, esta responde a criterios técnico-médicos que, dada su naturaleza, no corresponde discutir a esta institución. Sin embargo, nos preocupa especialmente que junto a la disconformidad con estas valoraciones mostrada por la ciudadanía, exista una percepción –manifestada por las y los profesionales sanitarios o del trabajo social de la red pública, con los que tenemos oportunidad de contrastar nuestra información– sobre gradaciones difícilmente comprensibles a la vista de las necesidades de apoyo y supervisión de las personas valoradas.
La DFA motiva estas nuevas valoraciones o disminuciones de grado en una correcta aplicación del nuevo baremo de valoración de la dependencia (en vigor desde el 18 de febrero) que, en su opinión, corrige disfunciones manifiestas del instrumento de valoración anterior, y en el criterio técnico de que la dependencia se refiere a un estado permanente sin posibilidades razonables de restitución o mejoría en el funcionamiento de la persona. Añade que “no todas las situaciones de edad avanzada, enfermedad o discapacidad conllevan dependencia a efectos de reconocimiento oficial, ni todo desempeño negativo implica necesariamente el reconocimiento oficial de dicha situación”.
Por otro lado, al margen de que los entes forales faciliten copia del expediente íntegro a quien lo solicite, a la vista de las dificultades para articular su defensa por parte de las personas afectadas, consideramos conveniente acompañar el dictamen de valoración a la resolución.
2.10. Con motivo de nuestra intervención, la DFB concedía un recurso de estancia temporal a una persona mayor a la que se le había denegado, tras revisar los motivos de especial necesidad alegados por la cuidadora principal.
3. Contexto normativo y social
3.1. En 2012, se ha iniciado la tramitación del decreto que regulará la cartera de servicios sociales. Este paso se da tras cuatro años de negociaciones entre las administraciones concernidas del ámbito autonómico, foral y municipal. En él se recogerá el tipo de servicios a que tiene derecho la ciudadanía, sus características, requisitos de acceso y ámbito competencial.
El Órgano Interinstitucional de Servicios Sociales ha acordado promover la constitución en su seno de un equipo de trabajo que deberá determinar la suficiencia financiera de la cartera, es decir, los recursos económicos con los que deben contar cada una de las instituciones para desarrollar las competencias que se les asignen.
3.2. Mediante el nuevo Decreto 155/2012, de 24 de julio, de Registros de Servicios Sociales se actualiza y sistematiza la regulación específica de los registros de servicios sociales.
3.3. A lo largo de 2012, Año Europeo del Envejecimiento Activo y de la Solidaridad Intergeneracional, se han registrado diferentes iniciativas en nuestra geografía a favor de este paradigma que ha de ir calando en nuestras administraciones cuando se enfrentan al trazado de las políticas públicas. Entre otras cabe destacar el proyecto “Entornos amigables” promovido por la OMS que se está desarrollando en distintas ciudades de Euskadi y que contempla ámbitos como el entorno urbano, el transporte, el comercio, la cultura, etc.
3.4. EMAKUNDE ha publicado un interesante estudio sobre la autonomía de las mujeres “mayores” en el País Vasco y su contribución a los procesos de empoderamiento en el que desvela que una de cada dos mujeres ha tenido experiencia en el escenario laboral durante una media de 23 años. Se detecta un elevado grado de autonomía individual en esta generación de mujeres. Ello constituye uno de los valores más apreciados por ellas, expresándose fundamentalmente en su tendencia a residir de manera independiente y a asumir la gestión de lo económico (lo cual hace una clara mayoría). Uno de sus temores fundamentales de la “experiencia de envejecer” es la pérdida de autonomía sobre la toma de decisiones que guían y conforman su vida cotidiana.
3.5. En el ámbito estatal, el nuevo baremo de valoración de la dependencia, aprobado mediante el Real Decreto 174/2011, de 11 de febrero, ha entrado en vigor el 18 de febrero. De acuerdo con los datos con que contamos, su aplicación está suponiendo la disminución de grado en las revisiones de valoración y gradaciones más bajas que las obtenidas por aplicación del baremo anterior para situaciones similares, en las nuevas valoraciones.
A excepción de la ampliación de la prestación económica de asistencia personal a los Grados I y II, que consideramos muy positiva, el resto de medidas adoptadas mediante Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad (en adelante RDL 20/2012) suponen, en nuestra opinión, un retroceso significativo en el desarrollo de las políticas de promoción de la autonomía personal y atención a la situación de dependencia. Así se adoptan, entre otras, las siguientes medidas:
En el apartado IV.2 analizaremos en qué medida las administraciones públicas vascas, en el ejercicio de su potestad para establecer niveles adicionales de protección, están paliando o no los efectos de tal retroceso.
Desaparece, en virtud de dicho RDL 20/2012, la clasificación en niveles por lo que, a partir de su entrada en vigor, las gradaciones responderán exclusivamente a las categorías de Grado I, Grado II y Grado III.
Este año el IMSERSO ha publicado la Guía de orientación en la práctica profesional de la valoración reglamentaria de la situación de dependencia: Productos de Apoyo para la Autonomía Personal y la guía de prestaciones para personas mayores, personas con discapacidad y personas en situación de dependencia –recursos estatales y autonómicos–.
3.6. En el ámbito internacional subrayamos que se están dando pasos desde el Consejo de Europa para plasmar los derechos fundamentales de las personas mayores en una nueva Convención Internacional, con especial hincapié en el derecho a la información y comunicación y a la participación en la vida política y pública, en la vida cultural.
3.7. Las Juntas Generales de Álava, mediante la Moción 34/2012, de 14 de mayo, instan a la DFA a habilitar mecanismos para agilizar el pago de ayudas y subvenciones. Diversas asociaciones que operan en el ámbito de la atención a las personas mayores atraviesan situaciones muy complicadas motivadas fundamentalmente por el retraso registrado en las resoluciones de concesión de subvenciones por parte de la DFA. El Ararteko ya se pronunció mediante su Recomendación general de 2005 sobre la necesidad de mejorar las vías y procedimientos de ayuda institucional a las asociaciones que trabajan en el campo social. Se hace urgente que las administraciones adopten las medidas oportunas para evitar estas situaciones.
4. Otras intervenciones en el marco del plan de actuación
4.1. El Ararteko ha hecho público un estudio titulado Aproximación a la atención de la salud mental de la infancia, adolescencia, juventud y vejez en la CAPV desde la perspectiva del Ararteko: retos y oportunidades, donde reconoce el notable esfuerzo que las administraciones públicas vascas han desarrollado en los últimos años en materia de atención y protección de la salud mental de estos colectivos especialmente vulnerables, y a su vez, pone la atención en aquellas cuestiones que requieren de nuevas iniciativas, mayor desarrollo o mejora, emitiendo las correspondientes recomendaciones.
4.2. Seguimiento del informe extraordinario La aplicación de la ley de promoción de la autonomía personal y atención a la dependencia en la CAPV
Los datos recogidos en el informe extraordinario se referían a los ejercicios 2007, 2008, 2009 y 2010. En el informe anual de 2011 nos referimos a los datos de aquel ejercicio. Presentamos a continuación un breve análisis sobre los datos de 2012.
Seguimos encontrando problemas al pretender realizar un análisis cuantitativo fiable en materia de atención a la dependencia y promoción de la autonomía personal, tal y como indicábamos de manera reiterada a lo largo del informe extraordinario. Por tal motivo, la recomendación que incluíamos en dicho informe sobre la necesidad de favorecer la creación de un sistema integrado de información continúa plenamente vigente.
Las distintas fuentes que manejamos –Sistema de Información del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia (SISAAD) dependiente del IMSERSO, el Departamento de Empleo y Asuntos Sociales del Gobierno Vasco, la DFA, la DFB y la DFG– nos ofrecen datos que no se corresponden exactamente. En especial resulta preocupante la distancia existente entre los datos aportados por la DFB y aquellos que –este año de manera coherente entre sí– presentan IMSERSO y Departamento de Empleo y Asuntos Sociales. Ello nos lleva, de nuevo, a movernos en el terreno de la imprecisión y a hacer uso, en cada caso, de aquellos datos que pudieran resultar más fiables o que, por el tipo de tratamiento que cada fuente les da, nos permiten emitir conclusiones sobre la evolución que se registra en esta materia.
4.2.1. De acuerdo con los datos facilitados por las diputaciones forales, desde el 1 de enero de 2007 hasta el 1 de noviembre de 2012, se han registrado, en la CAPV, un total de 195.800 solicitudes de reconocimiento de la situación de dependencia correspondientes a 133.065 personas solicitantes. Mostramos, a continuación, la distribución de estos datos por territorios:
Araba/Álava | Bizkaia | Gipuzkoa | Total | |
Solicitudes de reconocimiento de la situación de dependencia desde el 01-01-2007 hasta el 01-11-2012 | 31.834 | 85.240 | 78.726 | 195.800 |
Personas solicitantes de reconocimiento de la situación de dependencia desde el 01-01-2007 hasta el 01-11-2012 | 21.553 | 60.873 | 50.639 | 133.065 |
Fuente: Diputaciones Forales de Araba/Álava, Bizkaia y Gipuzkoa.
Una vez valoradas, los resultados sobre su situación de dependencia se ofrecen a continuación (el grado 0 corresponde a quienes han sido consideradas autónomas).
Araba/Álava | |||
Personas valoradas a 01-11- 2012 | Hombres | Mujeres | TOTAL |
GRADO 0 | 1.698 | 2.762 | 4.460 |
GRADO I | 1.362 | 1.928 | 3.290 |
GRADO II | 1.642 | 2.343 | 3.985 |
GRADO III | 1.000 | 2.044 | 3.044 |
TOTAL | 5.702 | 9.077 | 14.779 |
Bizkaia | |||
Personas valoradas a 01-11- 2012 | Hombres | Mujeres | TOTAL |
GRADO 0 | 4.893 | 8.717 | 13.610 |
GRADO I | 6.545 | 11.827 | 18.372 |
GRADO II | 6.619 | 11.128 | 17.747 |
GRADO III | 6.688 | 12.995 | 19.683 |
TOTAL | 24.745 | 44.667 | 69.412 |
Gipuzkoa | |||
Personas valoradas a 01-11- 2012 | Hombres | Mujeres | TOTAL |
GRADO 0 | 2.587 | 3.911 | 6.498 |
GRADO I | 3.152 | 5.071 | 8.223 |
GRADO II | 3.429 | 5.748 | 9.177 |
GRADO III | 2.625 | 5.599 | 8.224 |
TOTAL | 11.793 | 20.329 | 32.122 |
Fuente: Diputaciones Forales de Araba/Álava, Bizkaia y Gipuzkoa.
(*) Los datos ofrecidos por la Diputación de Bizkaia no se corresponden con lo solicitado (personas valoradas) sino que se refieren a valoraciones por grado. Ello nos impide hacer un análisis de conjunto relativo a la CAPV, en cuanto a las personas que se encuentran oficialmente en situación de dependencia y el porcentaje que ello supone de la población vasca, así como una comparativa por territorios.
Con relación a la población de cada territorio, en Gipuzkoa registramos una tasa de personas cuya situación de dependencia ha sido reconocida de 36,45 por cada 1.000 habitantes. Esta tasa en Araba/Álava es de 32,37%, territorio en el que este porcentaje ha disminuido con relación al año anterior.
Por lo que se refiere al sexo de la persona en situación de dependencia, seguimos registrando, en el conjunto de la CAPV, una mayoría femenina (más de un 63% de las personas valoradas en situación de dependencia son mujeres).
En cuanto a la gradación de la población dependiente, hemos de señalar que en Gipuzkoa un 32,09% son grandes dependientes (Grado III), un 35,82% presentan dependencia severa (Grado II), y el restante 32,09%, una dependencia moderada (Grado I). En Araba/Álava los porcentajes se sitúan en 29,50%, 38,62% y 31,88% respectivamente. Con relación al pasado año observamos una tendencia al alza del porcentaje de población dependiente valorada en Grado II, en detrimento de la proporción de grandes dependientes.
Si cruzamos las dos variables gradación y sexo, concluimos que en el grupo de las mujeres el porcentaje de grandes dependientes –situación de mayor gravedad– es superior en más de seis puntos al registrado en el grupo de los hombres, valor que a su vez es superior en dos puntos al registrado el año pasado.
4.2.2. Los datos ofrecidos por el IMSERSO y el Departamento de Empleo y Asuntos Sociales del Gobierno Vasco nos permiten emitir algunas conclusiones sobre la evolución registrada con relación a 2011.
Araba/Álava | Bizkaia | Gipuzkoa | TOTAL CAPV | |
Expedientes | 10.680 | 36.654 | 31.940 | 79.274 |
Dictámenes* | 10.202 | 34.615 | 31.233 | 76.050 |
Personas con derecho a Prestación** | 46.853 | |||
Personas beneficiarias (con prestaciones asignadas) | 6.401 | 16.096 | 17.106 | 39.603 |
Prestaciones asignadas | 8.170 | 17.808 | 21.048 | 47.026 |
Ratio de prestaciones por persona beneficiaria | 1,28 | 1,11 | 1,23 | 1,19 |
Fuente: SISAAD (IMSERSO) y Departamento de Empleo y Asuntos Sociales del Gobierno Vasco.
** Pronunciamiento de la Administración sobre la valoración de dependencia de la persona solicitante, bien considerándola autónoma, bien determinando el grado y nivel de dependencia que presenta.
** No se pueden aportar datos por territorio por cuanto que IMSERSO no los incluye desagregados y la información ofrecida por el Departamento no incorpora los datos relativos a las nuevas gradaciones tras la modificación de nomenclatura operada en julio.
El porcentaje de personas con derecho a prestación que ya tienen asignada alguna prestación experimenta una ligerísima mejoría por lo que se rompe la tendencia de mejora tan notable que se registraba en 2011 con relación a 2010. Así pues, el porcentaje de personas con derecho a prestación que se encuentran a la espera de atención en 2012 es del 15,47% (frente al 15,63 del año pasado).
Aumenta el número de expedientes tramitados por cada 1.000 habitantes en Araba/Álava (de 33,53 a 35,37 en 2012) y Gipuzkoa (de 45,88 a 46,61 en 2012) y disminuye el correspondiente a Bizkaia (de 34,55 en 2011 a 32,65 en 2012). El territorio guipuzcoano es el que, en proporción a su población, sigue registrando el mayor volumen de trabajo.
El grado de resolución (proporción de dictámenes sobre el número de expedientes), que el pasado año había mejorado notablemente (de un 92,40% en 2010 a un 96,01% en 2011), este año ha empeorado levemente (de un 96,01% en 2011 a un 95,93% de dictámenes emitidos con relación al número de expedientes iniciados, en 2011).
Disminuye, con relación al pasado año, la tasa de personas con derecho a prestación por cada 1.000 habitantes así como la de personas beneficiarias con prestaciones asignadas.
En el conjunto de la CAPV la ratio de prestaciones por persona beneficiaria que en 2011 había aumentado de 1,15 a 1,19, permanece invariable. Por territorios, Gipuzkoa y Bizkaia mejoran levemente y en Araba/Álava se observa una ligera disminución, si bien sigue presentando la mejor ratio.
4.2.3. En cuanto al tipo de prestaciones y su distribución, los datos recabados presentan contradicciones. Sin embargo, si atendemos a los ofrecidos por el IMSERSO y el Departamento de Empleo y Asuntos Sociales del Gobierno Vasco podemos emitir las siguientes conclusiones:
4.2.4. A la vista del empeoramiento que el Real Decreto-Ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad (RDL 20/2012) ha supuesto para la promoción de la autonomía personal y la protección de la dependencia, este año hemos realizado un seguimiento relativo a las recomendaciones 6.3, 7, 8, 11.6, 11.7 y 11.13, por versar sobre sugerencias de mejora en aspectos que en dicho RDL 20/2012 sufren un claro retroceso. Destacamos las principales conclusiones:
La Diputación Foral de Gipuzkoa ha garantizado el acceso al sistema de las personas valoradas en el Grado I Nivel 2 en 2012 y seguirá haciéndolo los próximos años. Sin embargo, en 2013, no tendrán derecho a prestaciones económicas quienes obtengan una puntuación inferior a 40 puntos (antiguos Grado I Nivel 1). Por lo que se refiere a la determinación de las cuantías de las prestaciones económicas, el ente foral ha dispuesto no acordar su disminución si bien, al desaparecer los niveles, ha establecido cuantías en función del grado y puntuación obtenida en la valoración. Nos anuncia que el decreto foral que regula las prestaciones económicas sufrirá una modificación en 2013 para adaptarse a la nueva clasificación por grados, la ampliación de la asistencia personal a la totalidad de las gradaciones y el nuevo carácter del convenio especial de personas cuidadoras. Además, nos avanza que tomará en consideración nuestra recomendación octava en el conjunto de medidas que se adopten mediante esta reforma. Este ente foral, de acuerdo con la recomendación 11.7, no ha derogado la retroactividad en el pago de las prestaciones económicas y la prestación se devenga todavía a partir del primer día del mes siguiente a la fecha de presentación de la solicitud. Además, cumple, en la práctica, con el contenido de la recomendación 11.6.
La Diputación Foral de Bizkaia ha mantenido en 2012 la PECEF de las personas valoradas con Grado I Nivel 2 de dependencia. Nos informa que esto se mantendrá para 2013. Las personas valoradas en Grado I tienen acceso a centros de día de personas mayores y de personas con discapacidad. Las cuantías de las prestaciones no han experimentado disminuciones en 2012 y según nos indica, se mantendrán para 2013. La Diputación nos describe una serie de mejoras informáticas dirigidas a que los procedimientos de valoración y asignación de recursos se unifiquen en un solo procedimiento que agilice su tramitación. Se propone cumplir con la recomendación 11.6 para el año 2013. No aplica la retroactividad al momento de presentación de la solicitud a ninguna prestación, por lo que no cumple con la recomendación 11.7.
Con relación al control de la atención prestada por las personas cuidadoras (recomendación 11.13), nos da cuenta de las conclusiones del estudio comparativo realizado sobre la situación de personas con gran dependencia atendidas en el domicilio. Las diferencias en indicadores de cuidados prestados con relación a quienes se encontraban en centro residencial no eran significativas, entendiendo que las personas con gran dependencia estaban siendo correctamente atendidas también en el domicilio. Además, realiza labores de seguimiento de la situación de personas dependientes y de sus cuidadoras en grados de dependencia menores, midiendo indicadores de cuidados escala RAI screener +, de situación del entorno y de la persona cuidadora (mediante informe de situación social y medición de sobre carga –escala Guberman–).
La Diputación Foral de Álava sigue manteniendo las compatibilidades (entre servicios y prestaciones) que existían hasta la fecha de entrada en vigor del RDL 20/2012 para los grados III y II, pero establece la incompatibilidad entre todas las prestaciones y servicios –excepto con la teleasistencia– para el grado I Nivel 2, a partir de esa fecha. En 2012 ha mantenido la PECEF de las personas valoradas con Grado I Nivel 2 de dependencia. Adapta su normativa a la nueva extensión a todos los grados de la prestación de asistencia personal, excluyendo a quienes obtienen una puntuación inferior a 40 puntos (antiguos Grado I Nivel 2). Por lo que se refiere a las cuantías de las prestaciones económicas, no registra disminuciones con relación a quienes tenían reconocida su situación de dependencia conforme a las anteriores gradaciones. Sin embargo, quienes son valorados conforme a las nuevas gradaciones (Grado III, Grado II y Grado I con puntuación superior a 40 puntos y Grado I en menores de 3 años) ven notablemente mermadas sus prestaciones, estableciéndose las cuantías fijadas en el RDL 20/2012. En ambos casos, prevé importes marcadamente superiores a quienes acrediten como requisito adicional un empadronamiento en el territorio histórico de más de tres años. Las intensidades del servicio de ayuda a domicilio disminuyen sustancialmente y lo hacen en el sentido apuntado por el RDL 20/2012. No aplica la retroactividad al momento de presentación de la solicitud a ninguna prestación, por lo que no cumple con la recomendación 11.7. Se aproxima, en la práctica, al cumplimiento del contenido de la recomendación 11.6.
Con relación al impulso de medidas de control y seguimiento de la atención prestada por las y los cuidadores no profesionales (recomendación 11.13) nos informa que realiza un especial seguimiento en situaciones de riesgo de desprotección y también en una serie de casos seleccionados de manera aleatoria en los que confluyen factores como “grado de dependencia elevado, mayor antigüedad en la prestación, modificaciones de padrón, persona cuidadora de edad longeva y/o utilización simultánea de varias prestaciones”. Nos informa sobre un estudio realizado por el Departamento en 2012 sobre el Desarrollo de la prestación económica para cuidados en el entorno familiar en el TH Araba/Álava, en el que se concluye que existe un elevado grado de satisfacción con la atención prestada por los y las cuidadores no profesionales y que el trato que proporcionan resulta adecuado a las necesidades de las personas cuidadas. Se recomienda en dicho estudio la necesidad de seguimiento y observación de determinadas situaciones como las de personas cuidadoras de edad elevada, domicilios en los que vive más de una persona con dependencia y/o personas dependientes que comparten domicilio únicamente con quien les cuida.
V. Valoración del estado de los derechos ciudadanos
5.1. Las personas mayores de 65 años conforman un
colectivo muy heterogéneo que agrupa a quienes pueden desarrollar un proyecto de vida de manera autónoma (80%) y a quienes se encuentran en situación de dependencia (20%), por tanto, necesitadas de atención.
La contribución de las personas mayores a la sociedad es indiscutible y, frente a los estereotipos existentes, constituyen un colectivo proveedor de cuidados.
5.2. A pesar de que observamos algunos pasos orientados a favorecer el envejecimiento activo, hemos de seguir insistiendo en que las políticas públicas deben ser fiel reflejo de esta concepción que se basa en el reconocimiento de los derechos humanos de las personas mayores y en los principios de independencia, participación, dignidad, asistencia y autorrealización. El fin último es que toda persona realice su potencial de bienestar físico, social y psico-afectivo, a lo largo de todo su ciclo vital, y que participe en la sociedad de acuerdo con sus necesidades, deseos y capacidades, siendo receptora, cuando lo precise, de protección, seguridad y cuidados adecuados. Dado que ya se encuentran trazadas –en el plano teórico– las medidas que conviene impulsar, se hace necesario incidir en su puesta en práctica por nuestras administraciones públicas.
5.3. En materia de promoción de la autonomía personal y atención a la situación de dependencia consideramos fundamental que las administraciones públicas vascas ejerzan la potestad que ostentan, de acuerdo con los artículos 7 y 11.2 de la LAAD, de establecer niveles adicionales de protección al colectivo afectado, especialmente a la vista de las modificaciones normativas operadas en el ámbito estatal, las cuales suponen un claro retroceso en tales políticas. Ello debe verse complementado por una efectiva implantación de la Ley 12/2008, de 5 de diciembre, de Servicios Sociales del País Vasco y su desarrollo normativo.
Algunas de las medidas restrictivas de derechos adoptadas en el ámbito estatal y que constituyen el retroceso apuntado, se han visto paliadas por el ejercicio de la potestad indicada, en mayor medida en el territorio guipuzcoano que en los otros dos territorios. Algunas de las medidas adoptadas en Álava, en cumplimiento de la indicación estatal, tales como la disminución de las intensidades en el servicio de ayuda a domicilio o el nuevo régimen de incompatibilidad para lo que antes se conocía como Grado I Nivel 2, resultan preocupantes.
Los datos estadísticos de 2012 en materia de autonomía personal y dependencia nos alertan de un empeoramiento de la situación en el conjunto de la CAPV. Frente a la tendencia de crecimiento que experimentaban en años anteriores, este año diversos indicadores como el número de personas beneficiaras con derecho a prestaciones, el número de personas beneficiarias con prestaciones o el grado de resolución han disminuido.
La Ley de Servicios Sociales del País Vasco, clara expresión de la competencia exclusiva en materia de asistencia social atribuida a nuestra Comunidad y el ejercicio de la potestad adicional para establecer niveles adicionales de protección prevista en la LAAD, nos brindan un marco suficiente para continuar con la apuesta decidida que venían realizando nuestras administraciones públicas en materia de servicios sociales durante los últimos años, sin que se hayan de producir interferencias en esa trayectoria de incremento de la atención y mejora continua.
5.4. El carácter de los expedientes de queja tramitados nos alertan de la necesidad de reforzar todas aquellas medidas encaminadas al mantenimiento de la persona en su hogar (ayuda a domicilio, productos de apoyo, adaptación de la vivienda, centros de día, estancias temporales y de fin de semana en residencias y centros de día, servicio de bono-taxi, programas de apoyo a cuidadores, etc.), preferencia constatada de las personas mayores sobre modos de vida para afrontar la dependencia.
La mayor proporción de quejas recibidas sobre los servicios que permiten el mantenimiento de la persona en su hogar y el resultado de aquellas, debería animar a nuestras administraciones a dedicar una especial atención a su buen funcionamiento y a la flexibilización de los requisitos de acceso, así como a fomentar un reparto equitativo de la labor de cuidado entre mujeres y hombres.
Volvemos a registrar este año un incremento de la prevalencia de la prestación económica para cuidados en el entorno familiar. Los estudios y seguimientos realizados por nuestras administraciones sobre la calidad y adecuación de estos cuidados, tanto en situaciones de gran dependencia como de dependencia severa o moderada, arrojan conclusiones muy positivas a favor de su idoneidad.
Ello, unido a la innegable trascendencia del reconocimiento a la labor de cuidado realizada por la familia y el entorno cercano –en su mayoría mujeres– que supone la PECEF, hace que la tan lesiva medida adoptada en el ámbito estatal, por la que la cotización a la Seguridad Social de las personas cuidadoras pasa a correr exclusivamente a cargo de estas, deba ser subsanada por nuestras administraciones públicas mediante la adopción de medidas que garanticen su abono.
5.5. Se siguen registrando algunos déficits en la atención residencial. Es preciso avanzar con la puesta en práctica del modelo de atención gerontológica centrada en la persona en nuestras organizaciones, pues otorga un papel central a la autodeterminación de las personas mayores usuarias de estos servicios. Cada persona y su proyecto vital se constituyen en el centro de la atención y, por tanto, de la organización y de los procesos asistenciales. El respeto a la dignidad de la persona como ser único, a sus derechos, a sus preferencias, y la búsqueda del bienestar personal son valores esenciales en este modelo de atención, aun en situaciones de deterioro cognitivo grave. La aplicación de estos principios demanda sensibilización y formación, además de la formulación de nuevos roles profesionales, la revisión de algunos sistemas organizativos y el diseño de intervenciones acordes a esta nueva mirada.
12. Personas víctimas de los grupos terroristas
Antecedentes
Durante muchos años, los actos de violencia terrorista supusieron en Euskadi una gravísima vulneración de los derechos humanos de muchas personas y, más en concreto, de su derecho a la vida, a la integridad física y a la libertad. Miles de ciudadanos eran amenazados y extorsionados, y se producían asesinatos como consecuencia de la actuación terrorista.
Esta institución del Ararteko ha mostrado siempre su oposición más radical a todos los actos de violencia terrorista y ha manifestado su cercanía a las víctimas del terrorismo. Por ello, supone una grandísima satisfacción que en 2012, después de que a finales de 2011 la organización terrorista ETA anunciara lo que denominó “cese definitivo de su actividad armada”, no hayamos tenido que lamentar ningún asesinato como consecuencia de la actividad terrorista.
1. El área en cifras
Como ha sucedido en años anteriores, son muy pocas las quejas recibidas en el área de las víctimas del terrorismo, únicamente se han presentado 2 quejas.
2. Contexto normativo y social
2.1. Derecho de reparación integral de las víctimas del terrorismo
La aprobación de la Ley 29/2011, de 22 de septiembre, de Reconocimiento y Protección Integral de las Víctimas del Terrorismo, aprobada por unanimidad por ambas cámaras legislativas, dio respuesta a una de las reivindicaciones planteadas más insistentemente por las asociaciones de víctimas del terrorismo. Su disposición final primera prevé una habilitación para su desarrollo reglamentario. Esta norma reglamentaria se hace necesaria para poder dar cumplimiento a algunos de los objetivos de la ley y, en especial, asegurar un trato equitativo de todas las víctimas del terrorismo, con independencia del momento y lugar de comisión de los atentados. Por ello, la aprobación de este real decreto es también motivo de reivindicación de las víctimas del terrorismo.
Con fecha de 7 de noviembre de 2012 se dictó una resolución del Subsecretario de Interior por la que se acordaba la apertura del trámite de audiencia a los interesados en la elaboración del proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el reglamento de desarrollo de la ley 29/2011, de 22 de septiembre, de Reconocimiento y Protección Integral de las Víctimas del Terrorismo.
El proyecto de real decreto desarrolla las previsiones de la ley en cuanto a los resarcimientos por fallecimiento o lesiones como consecuencia de un acto terrorista; las ayudas para resarcir daños materiales; las ayudas para la asistencia sanitaria y psicosocial; las ayudas educativas y en materia de vivienda; así como la posibilidad de otorgar ayudas extraordinarias. Además, incorpora la regulación de reconocimientos honoríficos a las víctimas del terrorismo.
Es de esperar que, una vez cumplidos los trámites necesarios, este real decreto de desarrollo de la Ley 29/2011 se apruebe con cierta inmediatez para poder hacer efectivas sus previsiones.
Por otra parte, el Gobierno Vasco aprobó el Decreto 107/2012, de 12 de junio, de declaración y reparación de las víctimas de sufrimientos injustos como consecuencia de la vulneración de sus derechos humanos, producida entre los años 1960 y 1978 en el contexto de la violencia de motivación política vivida en la Comunidad Autónoma del País Vasco. Este decreto daba cumplimiento a la Proposición no de Ley 61/2011, de 31 de marzo, aprobada por el Pleno del Parlamento Vasco sobre la reparación del sufrimiento de estas víctimas. Con este decreto se pretende reconocer y reparar los derechos de esas víctimas y el sufrimiento injusto generado, lo que va a contribuir a consolidar la convivencia.
2.2. Derecho de participación de las víctimas del terrorismo
Como es sabido, la Ley 4/2008, de 19 de junio, de Reconocimiento y Reparación a las Víctimas del Terrorismo, prevé en su art. 6 la creación del Consejo Vasco de Participación de las Víctimas del Terrorismo, que se materializó mediante el Decreto 55/2010, de 23 de febrero, para las creación del Consejo Vasco de Participación de las Víctimas del Terrorismo. Este órgano, constituido de manera paritaria entre representantes de las administraciones públicas y de la sociedad civil, se ha reunido regularmente durante 2012 y permite debatir cuestiones de interés que afectan a las víctimas del terrorismo.
Consideramos que es importante la existencia de este foro que da cumplimiento al derecho de participación reconocido legalmente.
2.3. Derecho a la memoria
Uno de los mandatos de la Ley 4/2008, de Reconocimiento y Reparación a las Víctimas del Terrorismo, contenido en el art. 8.1 es que los poderes públicos promoverán “el asentamiento de una memoria colectiva”.
El 10 de noviembre de 2012 se celebró el tercer Día de la Memoria de las víctimas del terrorismo. Este día fue elegido por su gran carga simbólica, ya que es el único día del año en el que no se han producido ni muertos ni heridos como consecuencia de la actividad terrorista.
La celebración de ese día se realizó sin unidad institucional. Resulta necesario para que la memoria colectiva contribuya “a la convivencia en paz y libertad y a la deslegitimación total y radical de la violencia” encontrar consensos entre las instituciones públicas, los partidos políticos y las asociaciones de víctimas para evitar que la división y los desencuentros impidan alcanzar tales objetivos.
Por otra parte, es igualmente importante para el cumplimiento de esos objetivos el ejercicio del derecho a la memoria en el ámbito municipal, por ser el más cercano a los ciudadanos.
Es de destacar que el 7 de junio de 2012 el Pleno del Parlamento Vasco votó a favor de tomar en consideración la Proposición de Ley de creación del Instituto de la Memoria, la Convivencia y los Derechos Humanos. La convocatoria de elecciones impidió finalizar la tramitación de esta proposición no de ley.
La existencia de institutos o centros de la memoria en países donde se han producido graves vulneraciones de derechos humanos se ha manifestado como un instrumento muy eficaz para la consolidación de la convivencia a partir de la memoria.
2.4. Derecho a la convivencia en paz y libertad: el interés de las víctimas en la deslegitimación del terrorismo a través de los medios de comunicación y de la educación en la prevención terrorista
El derecho a la paz, a la libertad y a la convivencia viene reconocido en el art. 9 de la Ley 4/2008, que se vincula a la idea de deslegitimación ética, social y política del terrorismo.
La propia Ley 4/2008 pide a los poderes públicos que pongan en marcha “medidas activas para la deslegitimación ética, social y política del terrorismo, defendiendo y promoviendo la legislación social del Estado democrático y de derecho y su articulación en normas de convivencia integradora con garantía de nuestras libertades y de nuestra convivencia en paz”.
En el año 2010 se aprobó el Plan de Convivencia Democrática y Deslegitimación de la Violencia (2010-2011), que supuso un reformulación del anterior Plan Vasco de Educación para la Paz y los Derechos Humanos.
El Decreto 1/2011, de 11 de enero, creó el Consejo Consultivo de Convivencia Democrática y Deslegitimación de la Violencia. Este consejo consultivo tiene una composición plural, ya que está constituido por representantes de las administraciones e instituciones públicas, así como de representantes de la sociedad civil organizada. En efecto, forman parte de este consejo varios vocales de distintos departamentos del Gobierno Vasco; un vocal por cada diputación foral y tres vocales en representación de los municipios vascos; cuatro representantes de asociaciones y organizaciones que trabajan en educación para la paz y derechos humanos; cuatro vocales del Consejo Escolar de Euskadi; una persona en representación de la UPV/EHU; un vocal en representación de EITB; y un representante del Ararteko.
Durante 2012 este consejo se ha reunido en numerosas ocasiones, tanto el pleno como las comisiones de trabajo constituidas, y como resultado de estos encuentros se aprobó, sin ningún voto en contra, un documento titulado “Por la convivencia democrática en el País Vasco. Propuesta por una convivencia en libertad, en paz y en justicia”. Este documento consta de los siguientes puntos:
3. Quejas destacadas
Hemos señalado que son muy pocas las quejas presentadas por las víctimas del terrorismo. En 2012 se han recibido solo 2 quejas.
En una de ellas se planteaba una cuestión procedimental, que una vez analizada, se consideró que existía una inadmisión sobrevenida por no reunir la persona reclamante la condición de víctima del terrorismo.
Por otra parte, una persona que ha sufrido la denominada “violencia de persecución”, lo que motivó que tuviera que abandonar el País Vasco y residir fuera de esta comunidad autónoma, planteaba una queja contra la Dirección de Atención a las Víctimas del Terrorismo del Gobierno Vasco, porque le denegó unas ayudas que había solicitado. En el momento de cierre de este informe anual, está pendiente de resolución.
4. Otras intervenciones en el marco del plan de actuación
4.1. Relaciones con asociaciones y fundaciones
Las asociaciones y fundaciones de víctimas del terrorismo han jugado un papel fundamental en la defensa de los derechos de las víctimas y han contribuido a que se conozcan sus necesidades y reivindicaciones.
Se han mantenido reuniones con la asociación COVITE, en las que se han abordado distintas cuestiones que afectan a la situación de las víctimas del terrorismo. También ha habido contactos con algunas fundaciones, como la Fundación Fernando Buesa Fundazioa, y se ha acudido a diversos actos organizados por asociaciones o fundaciones.
4.2. Reuniones con administraciones públicas
La institución del Ararteko ha elaborado a lo largo de 2012 distintas reuniones tanto con la Dirección de Atención a las Víctimas del Terrorismo del Departamento de Interior como con la Dirección de Derechos Humanos del Departamento de Justicia, en las que se han analizado algunas actuaciones dirigidas a garantizar los derechos de las víctimas del terrorismo, así como los de toda la sociedad vasca en el ámbito de las medidas dirigidas a consolidar una convivencia democrática. En este sentido, se han mantenido también reuniones con el Comisionado para la Convivencia y la Memoria.
Además, como ya se ha señalado, un representante de la institución del Ararteko ha participado en las reuniones del Consejo Consultivo de Convivencia Democrática y Deslegitimación de la Violencia.
5. Valoración del estado de los derechos ciudadanos
5.1. Resulta especialmente reseñable que, afortunadamente, durante 2012, después de la declaración de ETA de “cese definitivo de la violencia”, no se haya producido ninguna vulneración del derecho a la vida, a la integridad física, a la libertad o a la seguridad personal por actividades terroristas.
Esta situación está suponiendo una mejora en las condiciones de vida de miles de personas que habían vivido sometidas a la amenaza y la extorsión por parte de ETA.
5.2. En el ámbito normativo se valora positivamente la aprobación del Decreto 107/2012, lo que va a permitir reconocer y reparar los derechos de víctimas de un sufrimiento injusto y a contribuir a consolidar la convivencia.
Es necesario, por otra parte, que se produzca definitivamente el desarrollo reglamentario de la Ley 24/2011, de Reconocimiento y Reparación Integral de las Víctimas del Terrorismo, lo que va a permitir que se hagan efectivas sus previsiones.